棉花是关系国计民生的重要农产品，棉花的生产、流通、加工和消费，与人民群众的生活和广大棉农的利益息息相关，对国民经济的发展具有重要影响。我国年产棉量约650～700万吨，年用棉量1000万吨以上，年进口量约400万吨，是世界第一大产棉国、用棉国和棉花进口国。新中国成立以来，党和政府一直十分重视棉花工作，计划经济时期，棉花作为重要的战略物资由国家统购、统销；棉花市场放开后，经营主体由一家垄断变为多元主体，但棉花质量依然由政府进行严格监管。2001年，国务院通过专项立法确立了我国的棉花质量监督管理新体制，规定由专业纤检机构独立实施棉花质量公证检验，并代表国家行使棉花质量监控。本文从介绍棉花公证检验制度的建立、作用等方面，阐述一项好的国家工作制度的建立与促进相关产业健康发展的关系。

　　一、我国棉花公证检验制度的建立发展

　　（一）计划经济时期，公证检验制度缺失，棉花流通领域纠纷不断，市场秩序混乱。

　　计划经济时期，我国对棉花实行高度集中的统购统销，国家每年制定生产、使用计划，实行调拨供应，由供销社严格按照计划分配统一收购籽棉、加工皮棉，同时承担棉花签证检验任务，专业纤检机构负责棉花质量监督检验。这种计划经济下的棉花质量检验体制在棉花资源长期短缺的情况下起到了一定的积极作用，但也存在诸多不合理之处，突出表现为签证检验缺乏公正性。供销社负责国家棉花购销计划的实施，参与棉花经营活动，同时又承担棉花质量检验，收购（作为第二方）、销售（作为第一方）的检验均由其完成，这种双重职责属性使其检验行为难以保证独立与客观。由于市场主体单一，专业纤检机构进行的质量监督检验覆盖面有限，供销社在棉花流通中权力过于集中且缺乏有效的约束监管，加之长期计划经济形成的固化工作方式，收购时压级压价、销售时抬级抬价的情况屡见不鲜，导致棉花流通中各类纠纷不断，一方面影响了棉农、棉麻企业和纺织企业作为独立的商品生产者或经营者的积极性，另一方面也不利于规范市场交易秩序，进行公平合理的竞争。

　　计划经济向市场经济过渡时期，经济发展带动棉纺织出口创汇造成用棉量大幅增长，当时年均约500万吨左右的棉花产量已经无法满足国内用棉需求，棉花供需矛盾进一步加剧，国家宏观调控的压力与困难也随之加大，亟需专业机构提供更为真实而科学的棉花质量与数量信息作为决策的依据。而随着棉花市场与价格的逐步放开，旧有检验体制的弊端愈加明显，已日益成为产业发展的阻力与障碍，一度导致价格失控、市场秩序混乱、掺杂使假等恶性问题频繁发作。因此，改革棉花质量检验体制、由专业检验机构进行棉花国家检验的呼声日趋强烈。

　　（二）适应市场经济发展，国家公证检验制度依法确立，棉花质量、数量的整体数据真实客观，作用初显。

　　为适应社会主义市场经济制度的内在要求、解决原有棉花体制所固有的深层次矛盾，2001年，国务院颁布《棉花质量监督管理条例》（以下简称《条例》），建立棉花国家检验制度，赋予专业纤检机构实施公证检验的主体地位。通过全面、统一的质量监控，广泛收集全国棉花质量、数量信息，为国家制定宏观调控政策提供数据支持。依据《条例》规定，在棉花流通体制改革初期，我国棉花质量检验体制包括棉花加工企业自行检验和专业纤维检验机构公证检验两部分，即棉花加工企业自行检验并标注棉花质量等级，专业纤检机构按照纺织企业的自愿申报对经营性棉花实施到厂按批抽样检验。对检验的方法与流程也进行了统一规定，制定以目测手扯等感官检验为主的通用标准，并通过监督抽验、现场巡查等监督制约机制，确保公证检验工作程序和检验结果的公平公正。

　　《条例》为专业纤检机构依法实施国家检验设立了基本的框架、奠定了坚实的基础，对促进棉花生产经营企业提高棉花质量，打击掺杂使假，保障购销双方的利益，发挥了重要作用。但是，随着棉花流通体制改革的进一步深化，这一时期棉花质量检验体制的不适应性逐渐显现，亟待进一步完善与细化。首先是由企业自行标注的质量标识，主要由供需关系决定，缺乏公信度和权威性，易引发质量争议，增加交易成本，降低流通效率。二是感官检验缺乏科学性且容易产生纠纷，目测手扯主要依赖检验人员的经验，购销双方难以对检验结果达成一致。三是现行公证检验模式存在局限性，不能做到包包检验，而且只对进入纺织厂后的棉花进行销售后结算前的公证检验，普遍适用性低。

　　（三）随着市场经济全面发展，棉花质量检验体制改革全面推行，公证检验方式更加科学先进，检验结果更加权威公正

　　为适应市场交易的需要，建立科学性、普遍性、权威性的公证检验体制，2003年底，国务院批准了《棉花质量检验体制改革方案》，2004年起，我国开始推行棉花质量检验体制改革。将原有棉花流通市场中的到厂按批抽样检验改为加工环节的逐包检验，对纳入新体制企业加工的棉包由第三方专业纤维检验机构进行仪器化检验，构建同企业加工流程对接的规范化检验平台和广泛的信息采集系统，倒逼企业升级加工设备，淘汰落后产能，加强内部质量监控，建立现代企业制度。检验工作成本支出由国家财政负担，不增加棉花流通参与企业的任何经济负担，避免了购销双方的自检投入，整合了我国棉花质量的检验资源，以小成本满足了全国棉花质量、数量公证检验的大需求，充分发挥了政府对资源优化配置的管理职能，为及时、准确地评定我国棉花质量数量提供科学、权威、公正的数据支持。

　　经过10余年的发展，国家棉花公证检验制度体系已全面建立。按照国家对棉花加工产业的布局规划，中国纤维检验局组织各地各级专业纤维检验机构建设了覆盖全国棉花主要产销地的公证检验网络，截至目前共拥有仪器化公证检验实验室近百家，总面积近6万平方米，配备大容量快速棉纤维检测设备（俗称HVI设备）410余台，制定了严格的公证检验工作程序和内部质量管理体系，全面实行实验室及检验过程网络化实时监控与管理。培养了一支技术过硬、吃苦耐劳的专业纤维检验队伍，年度公证检验能力和检验规模居世界首位。

　　二、棉花公证检验为棉花产业健康发展提供推力

　　10余年来，随着棉花公证检验制度的顺利实施，在推动棉花产业健康发展方面取得了显著成效。

　　（一）棉花公证检验制度有效配合国家宏观调控政策实施。

　　棉花虽然已经放开价格和销售、实行市场化竞争，但作为一项关系国计民生的重要物资，国家多年来从未放松对棉花工作的重视，采取了多项政策稳定棉花生产、平衡市场供求。棉花公证检验作为一项国家检验制度，通过逐包检验及时掌握当年棉花的质量状况，数据准确、权威，为相关职能部门调整棉花产业结构提供了可靠的数据基础。在2003年和2008年国家收储、2011～2013年连续3年的国家临时收储等重大调控政策中公证检验制度均发挥了重要作用。国家主管部门在目标价格直补试点工作中，把全国棉花公证检验数量作为研究确定全国棉花总产量的主要依据。农业发展银行与中国纤维检验局正在积极探索，将公证检验制度与专业仓储制度相结合，作为防范棉花政策性信贷风险的有效工具。越来越多的实践表明，公证检验制度已得到了相关职能部门和社会的广泛认可，在国家宏观调控中发挥着日益重要的作用。

　　（二）稳定市场秩序，推动棉花产业结构优化。

　　第三方公证检验逐步取代企业自检结果成为贸易结算的依据，是市场经济发展、棉花产业逐步规范化的必然结果。棉花质量检验体制改革推行10余年来，全国棉花加工企业由2003年有资质的8712家，到2014年纳入新体制升级改造参与公证检验的共计2061家，企业淘汰率达到76%，小包型企业已经基本退出市场，增长模式由粗放型向集约型转变，企业的个体竞争力大为增强，质量意识明显提高；另一方面，公证检验制度与棉花质量监督检查等行政手段相结合，有效维护了棉花供销双方的基本利益，遏制了掺杂掺假等违法行为，全国没有出现大范围或恶性的质量案件，棉花市场流通秩序进一步规范。同时，以棉花期货和电子撮合为代表的现代市场体系发展迅速，公证检验结果作为其交易的结算依据，在保障交易公平、促进棉花现代市场形成中发挥着重要作用。

　　（三）客观评定棉花质量，促进棉花市场价格形成。

　　价格是纤检工作与经济工作结合最为紧密的环节，纤检工作中的标准、检验、质量同价格紧密联系，标准是依据、检验是手段、质量是基础，三者都与棉花市场价格的形成密不可分。价格围绕市场需求波动，供求关系左右价格变化，同时质量水平是价格形成的决定因素。实行仪器化公证检验以来，在同等市场需求条件下，经过公证检验的棉花售价总高于同类同等级棉花价格的5%以上。2013棉花年度开始，纤检机构全面应用棉花新标准开展仪器化公证检验，颜色分级指标取代传统的感官品级检验指标，纤检机构对收购、加工、储备、交易等全部环节、全部产量的棉花实施仪器化公证检验成为现实。全指标仪器化公证检验的全面推行，检验数据结果更加客观、公正、有效，棉花市场价格混乱、贸易纠纷频出的现象得到显著改观，棉花市场秩序进一步规范，棉花加工企业质量诚信体系建设有序推进。棉花仪器化公证检验工作在客观评定棉花质量、促进棉花市场价格形成过程中所起到的重要基础和保障作用，已得到棉花生产和加工业界的充分肯定。

　　（四）降低行业检验成本，促进纺织企业提高生产精细化程度、增强纺织行业竞争力。

　　公证检验制度使纺织企业不必进行检验设备、检验人员和实验室建设的投入，即可获得及时、准确、权威的逐包检验结果，为纺织企业挑选购买纺织原料、使用公证检验数据进行配棉、实现精细化生产奠定了数据基础。实践表明，纺织企业应用公证检验数据进行配棉的生产过程使产品质量更稳定、配棉效率更高、仓库管理全面电子化、原棉检测成本大为降低。公证检验制度为企业开拓市场、获取客户认可、增加企业效益、增强企业竞争力提供了有力支持。

　　三、对于如何建立一项好制度的几点思考

　　（一）制度的设计必须符合市场经济发展的客观需要。

　　棉花质量检验的发展历程表明，有什么样的棉花流通体制就应有什么样的棉花检验体制与之相适应。从最初的无法可依、委托执法发展到现在形成以《条例》及配套规章为依据的纤维行政执法体系；从“协商检验”、“有争议检验”，发展到现在依法全面实施国家纤维公证检验制度；从目测手扯的传统检验方式，发展到现在具有国际先进水平的实验室和与国际接轨的检测设备、检测方法的先进科学的纤维检测体系。棉花的检验方式随着市场经济的发展而不断完善。党的十八届三中全会指出，要使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用。当前，让市场作为配置资源的主体，在棉花产业发展中的作用越来越明显。棉花从生产、收购、加工到流通、仓储、使用，创造一个公正公平的市场环境，实现资源的择优配置，是促进棉花产业发展步入良性轨道的客观需要。在市场配置资源的过程中，纤检机构代表国家实施公证检验的监管职责不应放松，服务政府决策和支持产业健康发展的举措将更进一步细化。

　　（二）制度的建立必须立足于国事民情。

　　我国的棉花质量检验体制改革在很大程度上借鉴了国外尤其是美国的经验，但我国的棉花生产跟美国有明显区别：美国的棉农同时也是加工者，籽棉品种少且不作为商品流通；而我国的棉花生产区域性明显，小农分散种植、规模小、品种杂、质量差异大、籽棉流通性强，加之我国市场经济制度实行的时间较短，市场信用体系还未能发挥应有的约束作用，从业者诚信理念差，质量意识淡薄，自律性不强，容易在贸易流通中产生各种质量隐患和问题，造成棉花资源的浪费。因此，我国的棉花检验体制改革不仅仅是在加工、检验环节吸收国际先进经验进行技术和管理模式的变革，更要在棉花生产、专业仓储、物流、贸易结算、纺织应用等方面进行全面的体系设计和构建，充分发挥市场在资源配置中的主体作用，创造一个公正公平的市场环境，实现资源的优化配置，同时保持政府监管职责不放松，使棉花产业链始终处于一个全面的、统一的、完善的、符合我国国事民情的制度之下，从而保护我国棉花资源，促使棉花产业健康、有序发展。

　　（三）制度的关键是严格质量管理，保证检验公信力。

　　保障棉花公证检验制度有效运行，必然要求相关的工作程序和规范要求得到切实的执行，因此，建立完善的约束机制、严格内部工作质量管理是确保公证检验制度能够发挥作用的关键。要不断完善内部约束监管机制，加强思想教育，提高从业人员的职业素养和道德水准；要通过技术创新进一步完善检测方法和流程细节，规范实验室质量控制程序，将人为因素对检验结果的影响降至最低；要保证检验工作和监督工作的公开透明，做到信息公开、考核公开、奖惩公开，并接受各方监督。通过严格工作质量管理提升检验的公信力，才能确保制度的权威性。公信力是公证检验制度的生命力，公证检验的公信力就是体现在客观、公正、及时，体现在检验数据真实可靠、执行程序不折不扣，体现在公证检验作用的发挥，实质上是工作质量和工作有效性。如果丧失了检验结果的公正性，必将严重损害公证检验的公信力。

　　（四）制度的作用是通过提升纤维产品质量，最终提升纤维产业整体质量素质和质量诚信意识。

　　棉花公证检验制度建立实施的十几年来，公证检验数量实现稳步增长，工作质量不断提高，工作作用显著增强，社会影响日益深入，充分体现出控制纤维质量、规范市场秩序、促进以质论价、维护公平交易、服务宏观调控等方面作用。但也必须看到，在新的发展形势下，纤维质量的隐患还在局部长期存在，企业的质量意识还有待提高，确保质量稳定的长效工作机制还没有从根本上构建起来。公证检验制度还应进一步完善，公证检验工作的作用还应进一步发挥。必须从确保纤维产品质量安全、促进纤维产业经济健康有序的发展这个根本出发，通过我们不懈努力，使纤维生产加工企业不断增强质量意识，有效提升质量保证能力，严格落实产品质量责任，显著提高质量管理水平，进而增强纤维及纤维制品的竞争力，促进提高纤维产业整体质量素质，实现纤维产业经济平稳、快速和科学发展。实现这样的工作作用，增强企业的质量意识，落实企业作为质量第一责任人的要求是关键，也是产业持续健康发展的基石。通过一项制度的长期有效实施，在棉花业界达成共识、形成一种习惯，培育一种高尚的职业操守，形成一种重质量、讲信誉的风尚，才能真正起到促进一个产业健康永续发展的作用。