为保护农民种植积极性，稳定市场价格，国家陆续对小麦、玉米、稻谷等农产品实施临时收储政策，但收储政策深陷“进退两难”的窘境。收储价格过高或过低将损害农产品加工企业或农户利益；加大收储将增加财政负担，大量抛储又会引起市场剧烈波动。

　　面对收储制度的困局，业内人士表示，市场的不断发展变化已经倒逼一成不变的收储政策进行调整。未来最低收购价格和临时收储政策将向“价补分离”转变，大豆、棉花或率先“试水”直补政策，具体的直补政策措施或于今年下半年推出。

　　市场发生深刻变化

　　国家实施农产品最低收购价和临时收储政策的初衷是为了保护农民利益，保证我国粮食安全，稳定市场粮价。“但市场正在发生深刻变化，农产品的临时收储政策却一成不变，且越来越僵化。”粮食行业一位资深人士坦言，当前，这项保护性政策已越来越不适应我国农业的发展趋势，并逐渐成为阻碍农产品市场发展的绊脚石，使农产品市场“两头受损，中间获利”的格局越来越明显，好政策逐渐走了样。

　　中国证券报记者此前在东北等地调研时了解到，种植户和加工企业“两头受损”的情况不仅较为普遍而且日益凸显。由于绝大多数种植户收获的农产品无法达到国家收储标准，产品基本上都由当地小商贩收购，收购的价格普遍低于国家规定的收购价格。农民并没有从每年上调的最低收购价政策中得到多少好处。

　　相对于种植户，农产品加工企业的日子更难过。近几年国内农产品市场长期维持“稻强米弱、麦强面弱、棉强纱弱”的格局，加之临储小麦、棉花等质量差、出库难，下游农产品加工企业不仅要承受高成本的原料，而且还要面对产成品销不出去的风险。由于原料质量问题，下游加工企业无法生产出市场需要的高品质农副产品，很多制粉企业、大米加工企业、纺织企业因此而停工或倒闭。

　　然而，“中间获利”现象却屡见不鲜。中字头收储企业一枝独大，众多市场主体在市场竞争中处于弱势，形成市场垄断格局。业内人士称，受利益驱使，很多受委托收储的库点还出现了倒卖国家粮食、贪腐案件，适量收储和按收购价收储成了一纸空文，超量收储、超量存放等不仅加重了国家财政“包袱”而且严重浪费了农产品市场资源，导致“转圈麦”、“转圈棉”、掺杂使假现象频频出现。此外，在临储农产品出库的过程中，还出现质量不符、乱加价等问题。

　　更需要指出的是，2013年中储粮、中储棉的两场火灾和河南等地中储粮系统的贪腐窝案进一步暴露了农产品临时收储政策实施多年来存在的问题，也揭开了中储粮系统运营监管中存在的巨大漏洞。

　　“进退两难”的尴尬

　　收储政策的“副作用”愈加突显，收储“进退两难”的窘境越发突出。在中华粮网信息主编焦善伟看来，“托市和临储政策扭曲了市场，造成了社会资源的浪费，多数市场经济发达的国家均已抛弃这种政策，我国的粮食收储政策已经到了非改不可的地步。”

　　调整收储政策同样是企业的呼声。黑龙江龙江福粮油有限公司董事长宋胜斌告诉中国证券报记者，现在国家收储处于一个“两难”境地，价格定高或定低都有可能影响到豆农或压榨厂的利益。“如果国储价高于大豆压榨企业的成本，相对进口大豆的价格差距更大，压榨厂就无力收购；如果国储价过低，又会影响豆农收入和种植积极性，种植面积或将进一步缩减。”

　　正如宋胜斌所言，收储不仅导致国际国内市场大豆价格出现倒挂，而且不少加工企业遭受损失。2013年大豆临时收储价4600元/吨，美国大豆进口折算到港成本不到4200元/吨，南美豆更是低至4000元/吨左右。东北地区以国产大豆为原料的加工企业已基本全部停产，沿海大型大豆加工企业的原料基本全部依靠从美国和南美巴西、阿根廷进口，年进口量6900万吨。

　　无独有偶，棉花收储同样如此。因收储棉花价格高于外棉价格，国内棉花市场与国际棉花市场严重脱节，出现价格倒挂，致使纺织企业出现大面积亏损。由于进口配额有限，甚至有企业从倒卖配额指标中获利。

　　除此之外，近两年来收储造成的棉花高库存，加剧了收储政策“进退两难”的窘境。根据相关统计，过去两年我国收储棉花达到1000万吨，占全球库存的60%，如果继续收储，资金压力将加大，国家财政不堪重负；如果放出库存，市场剧烈波动，又将伤及国内棉农，重创我国棉花产业。

　　因此，调整收储制度已势在必行。“国家把对农民的保护和补贴直接补给农民，而不是通过单单一个收储价格进行保护，这既有助于提高农民种豆的积极性，又能使大豆价格在没有国储定价的情况下，完全由市场决定。”宋胜斌说，保护农民利益的同时，也有利于大豆企业的发展和整个大豆产业链的循环。

    直补试点酝酿推出

　　值得欣喜的是，收储政策即将迎来调整期。就在不久前，中国财政部部长楼继伟提出，要完善农产品价格和市场调控机制，推动最低收购价格和临时收储政策向“价补分离”转变，组织开展大豆、棉花目标价格补贴试点。

　　所谓目标价格，即有关部门根据当年的物价水平、粮食生产利润、农民收入增长等因素，确定目标价格。收获后，如果市场价格高于目标价格，农民就按照市场价格出售；当市场价格低于目标价格时，国家将目标价格与市场价格之间的差价，直接补贴给农民，农民生产的农产品则随行就市出售，不再由国家收购。

　　业内人士表示，大豆和棉花率先“试水”直补政策，是因为这两个品种种植区域比较集中，国内大豆绝大多数都在东北种植，棉花60%以上产量来自新疆，大规模的种植便于试点。

　　较高的市场化程度也是选择大豆和棉花作试点的原因所在。焦善伟表示，此次选择市场化程度较高的大豆和棉花品种作为改革试点，与我国现阶段所面临的国际国内形势和一直以来贯彻实施的“确保主粮安全”粮食战略相符合。“如果试点品种的改革取得成功再向主粮品种推行无疑是较为稳妥的做法。”焦善伟说。

　　中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥同样认为，政策调整的基本原则就是“先立后破”，下一步会先进行部署，在一些地方和一些方面进行试点，然后再推广。

　　至于直补政策调整的节奏，有专家指出，目标差价补贴不存在技术障碍，我国的遥感卫星技术已经达到非常精确的地步，关键看是采取按面积补、按产量补还是按销售量补的方式，这还需要进一步研究，最快也要等到2014年下半年才能出台目标差价补贴的新政。

　　实质上，不论是取消临储还是实施直补，实现农产品价格“去政策化”是根本之策。正如十八届三中全会所强调的，要让市场在资源配置中起决定性作用，完善主要由市场决定价格的机制，完善农产品价格形成机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。

　　瑞奇期货总经理刘国平表示，今后政府对农产品市场的干预肯定会少很多，政府再出台涉及农产品市场的政策时，肯定会更多考虑如何让市场自身来发挥作用。不过，考虑到我国农业领域基础信息系统尚未建立起来，政策对农产品市场尤其是价格的影响短期内不会完全消失，农产品价格“去政策化”过程将比较漫长，市场要素要真正发挥决定性作用还需时日。