10月28日，新疆发布了《关于印发2016年新疆维吾尔自治区棉花目标价格改革试点工作实施方案的通知》（新政发﹝2016）116号）。至此，2016年新疆棉花补贴政策已经明确，实行3年的棉花目标价格改革试点工作即将收尾。

　　为期3年的棉花目标价格改革试点，探索农产品价格形成机制与政府补贴脱钩。这3年，棉花目标价格在试点地区究竟成效如何呢？棉农、棉花加工企业、棉纺织企业对该政策有着什么样的态度呢？

　　棉花品质大幅提升

　　优质优价是棉花产业市场化的必然走向，这也使得新疆棉农、棉企转变了临时收储时期片面追求高衣分、高产量的情况。在目标价格政策试点之前的临时收储期间，收储主体为国家，收购企业追求的是高量，而非高质。有业内人士坦言，“现在收购企业是为自己采购，必然会严格把关、细分标准，之前临时收储只是为国家‘买东西’，后期如何与自己无关。”

　　“也因此，棉花目标价格试点启动之前，棉花质量对于纺织企业的可纺性、一致性等要求难以满足。”有关人士坦言，虽然当前棉花质量没有达到收储前最佳状态，但这只是时间问题。目前在市场化的倒逼下，棉花种植、采摘越来越精细，“种植环节，如新疆生产建设兵团，为迎合纺织企业需求，将主栽品种从100余个降至10余个。采摘环节，去年受气候影响，部分新疆棉‘早熟’，兵团为保证棉花长度，一些棉田将机采换为手采。”据有关机构调查了解，约70%的纺织企业认为实行目标价格改革后购买的新疆棉花质量明显好于往年。

　　“实行目标价格改革政策后，在市场形成价格时，优质优价得以显现，因此，农民和加工企业更加注重质量管控，提升了棉花品质，更好地满足了纺织企业对高品质棉花的需求。”对此，国家发改委价格司有关工作人员介绍，仅从2014年改革试点的第一年看，新疆自治区白棉三级以上比重超过90%，平均长度为28.82毫米，比2013年提高0.29毫米，马克隆值A级、B级所占比例为85.65%，比2013年提高5.21个百分点。2015年因新疆棉花受灾，致使2015/2016整个年度国内棉花市场的供应出现高等级棉结构性短缺，而今年的棉花品质将得到大幅度提高。

　　德州恒丰集团理事长苏建军说道：“今年的棉花品质比去年有了很大进步，但是优质棉资源仍相对不足，恒丰集团目前的原料比例中棉花占比30%左右，这30%左右的棉花，也能让企业非常难受，希望在国家政策的引导下，国内的棉花品质能不断提升，解决国内棉纺织企业对于高品质棉花的需求。”

　　棉花价格回归市场化

　　目标价格改革试点后，国内棉花价格真实反映市场供求关系，价格水平大幅下降，降低了纺织企业用棉成本，提升了国际市场竞争力，企业效益明显好转。

　　业内人士表示，虽然棉花直补政策实施第三年，棉花质量的改进才初见成效，但棉纺织企业对此非常高兴，这是棉花政策市场化改革的成果，追本溯源，质量的提升源于价格机制的改变——棉花价格由市场形成。无锡一棉纺织集团有限公司董事长周晔珺表示，现在棉花政策的调整，都在围绕一个核心，那就是让棉花价格回归市场，让棉花品质能够满足棉纺织企业产品升级的需求。今年棉花品质的提升，实际上也是棉花政策效果的体现。去年棉花质量差，有天气的原因，也有种植方式、加工方式的原因，今年明显感觉棉花质量有很大的转变，说明棉花种植者已经听到了纺企的诉求。所以，预计明年国内棉花的质量将会更好。

　　实行目标价格改革试点后，各市场主体之间自由购销，棉花市场价格完全由供求决定，消除了临时收储政策对市场价格的人为干预和上下游价格倒挂等问题。此外，国内外棉花市场价差也因此大幅缩小，回归到了合理区间。国内棉花销售价格由2013年12月的19460元/吨降至2016年6月的12596元/吨，下降了6864元/吨，降幅达35%，同期国内外棉花价差由5300元/吨大幅缩小至235元/吨。也因此，棉纺织行业效益有所提升。

　　以满足纺企需求为目标

　　从3年试点情况看，棉花目标价格基本达到了预期目标，探索出一条农产品价格完全由市场供求形成、价格与政府补贴脱钩的新路子，保护了农民利益，理顺了行业上下游利益关系，促进了纺织行业健康发展，并对保持新疆经济社会稳定发挥了积极作用。对该直补政策的评估，新疆对660户棉农、60家棉花加工企业和32家棉纺织企业调查结果显示，82.4%的农户、96.9%的棉花加工企业和全部棉纺织企业对目标价格改革表示满意。对此，中国棉纺织行业协会会长朱北娜表示，实施棉花目标价格直补，对棉纺织企业来说是非常有利的，但是棉花改革力度仍需加大，政策仍存在待完善的地方。现在，国家相关部门正在对该政策的效果进行评估，在3年试点结束后，应该会对该政策进行修改、完善，届时，希望能够给棉纺织企业营造一个更为有利的市场环境。

　　对于新一年度政策的修改，纺企建议，应更多的从市场角度出发，让棉花产业市场化改革更进一步。相关业内人士提出：一是要完善棉花目标价格确定方法。为更多发挥市场价格信号对棉花生产的引导作用，兼顾财政承受能力和补贴的可持续性，建议进一步完善棉花目标价格水平确定方法。主要思路是降低目标价格对净收益的保障程度，逐步使目标价格向保本微利的水平靠近，引导棉花生产向优势产区、优势品种集中。

　　二是完善补贴挂钩机制。为符合世贸规则要求，参考其他国家做法，建议中央财政对地方政府目标价格补贴的数量依据由当年棉花统计产量调整为固定产量（或基期产量），实现补贴与生产“半脱钩”，争取将补贴政策纳入“蓝箱”补贴范畴。

　　三是约束补贴上限。目前的补贴方案中无论基本农户还是经营单位都能够获得相同的补贴。但相比基本户，经营单位无论在资金实力、抗风险能力、获利能力等方面都要高很多，如果完全等同于基本农户享受国家政策有失公平。且对于经营单位来说，判断和承担市场风险是其开展经营行为的先决条件。建议未来在补贴方案上对基本农户和经营单位区别对待，根据南北疆不同情况，对经营单位享受补贴的规模上限进行限制。

　　四是调整完善内地定额补贴机制。鉴于内地棉花定额补贴效果一般，建议调整目前内地的补贴机制，从“普惠性”向“特惠性”转变。

　　周晔珺表示，关于棉花体制改革，从前几年的棉花收储政策，到棉花目标价格直补政策，以及储备棉轮出政策的调整，整体来说，棉花政策是向好发展的，也越来越符合企业的实际需求，希望能够进一步完善，让棉花的市场化改革进步一深化。

　　中华棉花集团有限公司副总裁朱宏强建议，建立棉花问题追责机制，让每包棉花都有自己的条形码，条形码里记录棉花的“身份”信息。他说道：“棉花运到纺织企业，只要一刷条形码，就能够追溯到这批棉花是产自哪里、由哪家棉企加工、存放在哪一个仓库以及销售商的信息等。这样一来，就会产生棉纺织企业对于棉花种植者、加工者的干预意识，这种意识能够很好地促使整个棉花产业的升级，棉花的棉种选择、种植方式、加工方式等都会不断的改进，逐渐满足棉纺织企业的实际需求。”

　　《方案》的变化及重要内容

　　一、年度可用补贴总额的10%用于向南疆四地州（阿克苏、喀什、克州、和田）基本农户（含村集体机动土地承包户，下同）兑付面积部分补贴，90%用于兑付全区实际种植者交售量部分补贴。

　　二、补贴对象交售量部分补贴对象为全区棉花实际种植者。主要包括：基本农户和地方国有农场、司法农场、部队农场、非农公司、种植大户等各种所有制形式的棉花生产者（以下简称农业生产经营单位）。面积部分补贴对象仅为南疆四地州基本农户。

　　三、棉花种植面积的申报、审核棉花种植面积采取种植者申报审核制。6月初，基本农户向村委会申报棉花种植面积，村级全面核实公示，乡（镇）复核，县（市）、地（州）两级自查，新疆自治区、地（州）联合抽查，核实认定。

　　四、籽棉交售基本农户和农业生产经营单位将籽棉交到经自治区资格认定的棉花加工企业，棉花加工企业购进的籽棉应依法取得普通发票或开具收购发票。棉花加工企业应将植棉户交售籽棉的籽棉毛重、单价、衣分率、回潮率、含杂率和结算重量等信息如实录入信息平台。

　　五、交售信息的统计当年10月31日为预拨补贴籽棉交售量的统计截止时间。次年1月31日为交售信息统计的截止时间，植棉户应在此之前将籽棉交售到棉花加工企业。交售量的统计信息由信息平台统计生成，并于次年2月3日前反馈各地。及时对籽棉收购、皮棉加工、入库公检、安全生产等环节进行检查，重点对虚开发票、拖欠籽棉收购款、套打条形码、不按要求入库公检、安全防范不到位等行为进行查处。

　　细则解读

　　虽然2016年的细则发布时间比往年稍晚1个月左右，但却能看到目标价格的变化和对产业的引导作用，以市场需求为导向，从一味追求单产和规模，逐步向提质增效、降低成本的方向转变。

　　今年目标价格最大的变化是灰黑名单的设置，这不仅是对棉花生产者、棉花加工企业的约束，也是棉花产业推广诚信的重要标识。个别棉农利用虚报面积、虚开发票套取补贴的行为，不仅是个人品质的失信，而且也影响了其他棉农的收益，破坏了社会的公平。棉企收购、加工、入库公检数据的不符，将会影响下游纺织企业的用棉。今年细则严控各项违规行为，不仅是确保补贴按照要求发放，也是在引导新疆的棉花产业向诚信发展

　　2016年细则在库公检一项中，删除了2015年细则中“增加建设仪器化公证检验实验室，与专业监管仓库布局相匹配。”这可以理解为，目前新疆仪器化检验实验室已经处于饱和状态，可以满足新疆棉集中上市期的检验需求，确保棉花检验、入库的效率。