2013年，在化解产能过剩矛盾、推动企业兼并重组、促进企业自主创新和技术改造升级、推进产业转移等政策措施推动下，我国工业结构调整的步伐加快。预计2014年，高技术制造业和战略性新兴产业将保持增长态势，化解产能过剩矛盾将带动重点领域结构调整加快，重点领域企业兼并重组保持活跃态势，中西部承接产业转移步伐进一步加快。同时，制造业民间投资增速放缓、企业科技投入动力不足、新兴产业出现产能过剩苗头、产业转移二次污染等问题值得重点关注。

　　工业和信息化部赛迪智库工业结构调整形势分析课题组

　　2013年，随着化解产能过剩、推动企业兼并重组、促进自主创新和技术改造升级、推进产业转移等政策效力的逐步发挥，工业结构不断优化，增长质量与效率逐步提高。下半年工业回暖态势明显，8—10月重回10％以上增长区间，其中，制造业10月同比增长11．4％，比工业多1．1个百分点。1—9月，全国规模以上工业企业实现利润40452．8亿元，同比增长13．5％，扭转了2012年同期工业企业利润增幅下降的不利局面。但是也存在制造业投资增速放缓、产能过剩形势依然严峻等问题。预计2014年，在经济领域一系列改革部署的推动下，工业结构调整进一步加快，为到2020年基本实现工业化奠定基础。

　　对2014年形势的基本判断

　　（一）高技术制造业和战略性新兴产业继续保持较快增长

　　2014年，在创新驱动战略引领下，高技术制造业和七大战略性新兴产业技术的交叉融合将不断加速，特别是新一代信息技术的推广应用将促进高端装备制造、新能源、新材料等技术与信息技术的深度融合，从而推动高技术制造业和新兴产业技术取得群体性突破，为高技术制造业和新兴产业快速发展提供技术保障和支撑。 2014年也是各地落实新兴产业发展规划关键一年，大多数地区为保证2015年规划目标的完成，将会继续加大力度支持高技术制造业和战略性新兴产业发展。

　　（二）化解产能过剩矛盾带动重点领域结构调整加快

　　2012年以来我国工业部分行业出现的产能过剩问题严重阻碍了工业经济的平稳较快发展。按照中央“四个一批”的治理要求，各部门采取控制增量、促进落后产能退出、扩大内需等措施化解产能过剩矛盾，这些措施也有效地推动了工业结构的调整。2014年，在控制增量、促进落后产能退出、扩大内需、兼并重组等政策措施的推动下，不仅产能过剩矛盾有望在2014年得到初步化解，重点领域结构调整的步伐也将随着化解产能过剩政策措施的进一步落实而不断加快。

　　（三）重点领域企业兼并重组保持活跃态势

　　2013年，我国推动企业兼并重组的力度有增无减。 2013年1月22日，工信部等12部委联合发布 《关于加快推进重点行业企业兼并重组的指导意见》，加快推动钢铁、水泥等九大重点行业兼并重组。由于《兼并重组指导意见》要求钢铁、水泥、汽车、船舶等重点行业必须在2015年底前完成既定的兼并重组目标。目前，这些行业产业集中度、大企业集团数量和规模等距离《兼并重组指导意见》目标要求还有一定差距。为保证这些目标的顺利完成，2014年，各地会继续加大企业兼并重组的推动力度，重点领域兼并重组将继续保持活跃状态。

　　（四）中西部承接产业转移步伐进一步加快

　　2012年《产业转移指导目录（2012年本）》发布以来，中西部地区交通、能源、信息网络等基础设施建设的不断完善及2012年—2013年一系列产业转移对接活动加快了纺织、机械、能源、化工、建材等传统产业向中西部地区转移，中西部地区的新能源、新材料、装备制造等战略性新兴产业也逐渐走上发展的快车道。主要表现为中西部地区投资增速明显超过经济发展水平较高的东部沿海地区，产业转移趋势已十分明显。2014年，在中央“丝绸之路经济带”、“西南桥头堡”、“渝新欧通道”等战略构想的推动下，中西部地区承接产业转移的步伐不会放缓，而产业的加快转移也保障了中西部地区工业的快速发展。

　　需要关注的几个问题

　　（一）制造业投资回报率低，资本呈现脱实入虚的倾向

　　制造业是推动我国工业经济平稳较快增长的重要支柱，而投资是拉动制造业增长的主要保障性要素之一。2013年来，制造业投资增速出现放缓迹象。导致制造业投资增速放缓的重要因素是制造业民间固定资产投资增速放缓，而更深层次的原因是制造业投资回报率低，民间资本投向制造业动力不足。

　　由于处于涨势的房价难以在2014年发生根本性扭转，加之金融领域将逐步加大对民间资本的开放力度，生产要素成本依然具有较大的提升压力，导致2014年民间资本脱实入虚的动力依然强劲。而民间投资是促进我国经济发展、加快工业结构调整最为活跃的部分，特别在技术改造、兼并重组等方面扮演着重要角色。民间投资不足，制造业企业融资将更加困难。加之当前经济下行压力大，实体经济环境不乐观，缺乏资金支持的制造业企业不愿投入、不敢投入，这将减缓技术改造和兼并重组进程，从而影响工业结构调整进度。

　　（二）新兴产业重复建设和无序布局问题值得关注

　　在培育战略性新兴产业等政策利好刺激下，风电设备、多晶硅等新兴产业目前已出现产能过剩的倾向。新能源汽车、新材料、生物医药、新一代信息技术、新能源等七大战略性新兴产业是国务院圈定的保障未来经济平稳较快增长的新经济增长点。各地政府为早出业绩，加紧布局，加快上新项目，导致重复建设和区域同质化现象严重。由于各地新兴产业规划目标完成的截止时间多定在2015年，而多数地区新兴产业规模与规划目标还有一定差距，因而会在2014年加速布局，加快上马新兴产业项目。这种一窝蜂布局、上项目模式将使新兴产业领域产能过剩行业的范围进一步扩大。

　　（三）产业转移过程中的二次污染问题值得警惕

　　2013年以来，在国家政策的大力推动下，上海、广东、江苏等发达地区正加紧实施“腾笼换鸟”措施，加快推进劳动密集型加工业、对资源能源依赖较强的重化工业及能源工业向中西部地区转移。中西部地区劳动力优势明显，同时又多是能源及矿产资源的富集地，承接东部地区劳动密集型加工工业和重化工业理所当然。但是，由于大部分中西部地区主导产业主要以重化工业、能源工业为主，企业技术水平总体偏低，在节能环保等方面投入不足，落后产能比重较大，环境污染、生态破坏比较严重。而东部地区将本地相对落后的重化工业、能源工业及部分劳动密集型加工业转移到中西部地区，很可能对中西部地区造成二次污染。如部分中西部地区在积极引进煤化工、钢铁等重化工业，这恐将成为当地维持良好生态环境的阻碍。

　　（四）中小企业生存环境未有明显改善

　　2013年，在国家一系列促进中小企业发展政策的推动下，中小企业迎来了难得发展机遇。但受经济下行压力、劳动力和生产要素成本上升、产品出口价格下降、订单少等多方面影响，以及贷款融资、财政支持、行业准入、要素公平使用、投资主体地位发挥等方面仍存在一些制度性障碍，中小企业生存环境未出现明显改善。特别是2013年银行一度出现“钱荒”，导致银行投入中小企业信贷比重未有明显的增加。

　　应采取的对策建议

　　（一）加大力度鼓励民间资本进入制造业

　　一是逐步打破电信、航空、电力、石油、铁路等行业的行政性垄断，支持民间资本进入，推进投资主体多元化。二是切实落实好非公经济“新旧36条”，改善民营企业融资环境，特别是民营中小企业融资环境。三是加快推动投资体制改革，切实取消、下放阻碍民间资本进入制造业的审批权，优化必要审批的流程，为民间资本进入制造业创造更多便利条件。四是加快清理和修订限制民间资本投资的法律法规、部门规章和政策性文件，加强对私有财产权的保护，营造有利于民间资本进入制造业的法律政策环境。

　　（二）建立和完善以企业为主体的科技投入增长机制

　　建立和完善以企业持续投入为主体、国家财政稳定投入为保障、民间资本积极投入的科技投入增长机制。一是加强企业在科技投入中的主体性地位，增强企业投入科研的动力。通过财政补助、税收减免、贴息等措施鼓励支持企业增加研发和技改投入，重点要将财政支持的科研项目经费的一定比例用于企业科技投入的奖励和支持科技型中小企业的R＆D活动。二是建立国家财政投入支撑科技创新、产业技术改造升级及高新技术产业发展的稳定增长机制。三是加大对民间资本投入科技创新、产业技术改造升级及高新技术企业的政策支持力度，支持行业主管部门与四大银行、金融机构合作，建立政府引导资金和民间资本共同支持企业技术改造升级的风险投资机制。

　　（三）建立完善化解产能过剩矛盾的长效机制

　　一是完善市场竞争机制。加快建立反映资源稀缺程度的要素价格形成机制；完善市场导向的资源配置机制；健全非公经济市场准入机制，重点是建立公平市场准入制度，营造非公经济公平竞争发展的环境。二是通过关闭落后小企业、淘汰落后产能、促进兼并重组、鼓励企业海外投资、引导企业转型转产等推动落后产能有序退出市场。三是建立以行业准入、金融调控、财税支持、差别化价格、土地管理等为主的化解过剩产能政策体系，严格环保能耗执法监督。四是建立重点行业产能过剩监测预警机制，特别要建立战略性新兴产业产能过剩监测预警体系，对新兴产业出现的产能过剩苗头及时预警，并加强宏观调控，限制各地在新兴产业领域一哄而上的投资行为。

　　（四）探索产业绿色转移的新机制

　　严格按照国家主体功能区规划和建设生态文明的要求，联系各地区生态环境容量，依托各地区资源禀赋条件和比较优势，探索产业绿色转移的新机制，避免产业转移二次污染。一是加强对产业转移的宏观调控。依据主体功能区规划和国家对东中西部产业发展总体定位对东中西部产业转移活动进行调控和统筹安排，坚决禁止在限制开发区和禁止开发区上马重化工业项目及其他“两高一资”项目。二是严格禁止落后产能向中西部地区转移。东部地区淘汰的落后设备要彻底拆毁，以免转移到中西部地区；转移到中西部地区的项目要严格进行能评、环评，实行能评、环评一票否决制。三是做好产业政策的符合性审查。对转移到中西部地区的产业进行符合性审查，对于不符合产业政策的项目应协调有关部门禁止该产业进行转移。

　　（五）进一步改善和优化中小企业生存环境

　　一是切实贯彻落实国家促进中小企业发展的各项政策措施，减轻中小企业税费负担。二是改善中小企业融资环境，减少企业融资成本。探索中小企业贷款贴息和风险补偿制度，根据产业政策和规划，制定中小企业贷款贴息办法，给予中小企业贷款适当的风险补偿。三是加强对中小企业转型升级的政策扶持和指导。四是加大对产业工人和企业家的培训力度，协同行业协会及其他相关第三方机构、高校对产业工人和企业家进行联合培训，提高产业工人的综合素质并培养创新创业型企业家。