过去数十年，中企“出海”扬帆之前，首先遭遇的不是洋流和季风，而是不得不想方设法拿到监管部门的一纸批文。不过，最近商务部的一纸公告彻底改写了这一被业内诟病的游戏规则。

　　9月初，商务部公告称，今年10月6日起，据新修订的《境外投资管理办法》，除一些涉及敏感国家或地区、敏感行业的项目外，未来中企任意金额的境外投资都将采取备案制，商务部不会再对其进行核准。

　　这种将审批权力完全让出的做法，之前已经在上海自由贸易区试验了一年。一张成绩单似乎能说明企业的反响：上海自贸区管委会常务副主任戴海波在接受媒体采访时透露，截至今年8月底，上海自贸区已完成79个对外投资专案，有17亿美元通过上海自贸区投向境外。

　　尽管商务部打开境外投资“大门”，多位接受记者采访的业内人士都坦言，担心地方监管机构在具体执行层面会出现变相审批的现象，目前存在的多头监管、立法缺失等问题仍待解决。

　　海外投资都用备案制

　　记者注意到，此次商务部的松绑力度空前，实际上比在上海自贸区试验过程中放开的程度更深。据上海自贸区在成立初期出台的《境外投资专案备案管理办法》和《境外投资开办企业备案管理办法》，对允许实行备案制的境外投资一般项目依然划有一条金额“红线”：3亿美元以下。

　　商务部国际贸易研究院中国外贸研究部副主任李健接受《中国经济周刊》采访时表示，中企境外投资从审批制到核准制再到备案制的政策变迁经过了30多年，“自贸区的试验过程是让决策者‘胆子’更大了，慢慢改变认识，意识到企业可以自担风险，未必需要通过审批来把关。”

　　一家去年初在上海自贸区内注册的基建公司总经理李云风（化名）则告诉记者，公司在新加坡和澳大利亚都有业务，一直有“落子”海外的规划，今年成为在自贸区备案的“出海军团”的一员。

　　“核准制和备案制的区别是企业投资的作业流程完全不一样，前者是企业先到城市规划、国土资源、环境保护等部门逐一办理手续，然后再和项目申请报告一起上报给政府主管部门，实质是项目在送审之前已经投入了大量前期费用，但是能否最终通过政府核准心里都是没底的。”李云风对记者坦言，以前多次发生几家不同公司同时完成前置程序、最后重复建设的尴尬情况，对企业的经营资源形成浪费。

　　相比之下，上海自贸区实行整个项目备案到换汇投资的流程却大大缩短。“先拿到备案凭证，企业再去跑各个机构就等于只是走一遍流程，过去整个核准过程需要三四个月，现在在区内只用一周左右。”李云风表示。

　　股权投资基金弘毅投资对《中国经济周刊》提供的一份资料也显示，其在上海自贸区内完成的第一单PE境外投资整个流程只用了5个工作日，随后驾轻就熟地又仅用4个工作日完成了对美国STX公司的投资。

　　而此次商务部索性取消了3亿美元的金额限制，对于一般项目全面松绑，这在中企境外投资历史上确实具有划时代意义。一位熟悉政策的企业老总回忆道，20多年前，企业投资额在100万美元以上的，项目建议书和可行性报告都需要交到当时的国家计委来审批，合同、章程更是需要经过经贸部，这种严苛的高层审批模式一直延续到2004年。

　　“这一年发改委开始实行核准制，但是核准制并没有实际给企业带来多大便处，只是将满足金额限制的项目核准权下放到了省一级，其实只是行政垄断内部利益的一次重新分配。”该老总坦言，核准制向备案制过渡又经过了10年之久，也是行政部门间博弈和掣肘的结果。

　　企业担心地方搞隐性审批

　　不过，对于靴子落地的备案制，各方的反应也并不完全是交口称赞，部分企业界人士甚至有些担忧。

　　“行政部门如果是在备案过程中只扮演监督角色，这是最健康的一种，但是也很可能在执行的时候变成变相审批，就是由它来扮演确认和许可的角色，等于是行政部门可以决定企业能不能获得备案，这不仅无助于改变现状，还存在更多寻租的空间，因为本来审批还要遵守《行政许可法》，备案反而不受任何限制。”某省发改委一位不愿具名人士对《中国经济周刊》坦言。

　　国家行政学院决策咨询部研究员王小广也直言:“据我了解，核准制向备案制转换还只是简化了一个程序，但是仍会有许多前置审批，我们在6月、7月还做过调查，有些地方，商务部取消了核准制，但别的部门并没有取消，整个系统理顺还需要很长一段时间。”

　　“前置审批”是指政府对企业立项时的一系列评估程序的审核。“核准制下，大多数企业的项目前期费用是有所降低的，但是环境影响评价、水资源论证、地质灾害危害性评估、水土流失评估和防洪评估等这些费用是明显增加了，大部分评审机构其实就是行政垄断的。”上海自贸区内注册的一家生物技术公司董事朱明学（化名）对《中国经济周刊》解释。

　　也有企业忧虑，一些地方政府未来可能通过设立扶持项目、评奖评优项目、命名挂牌项目等方式进行公共资源的政策性分配，从而将备案制变成变相审批。

　　在先行先试的上海自贸区内，关于备案制的讨论也将重心移到了如何监管的层面上。参与建言的复旦大学世界经济研究所研究员沈国兵告诉《中国经济周刊》，对于负面清单之外的投资项目由审批制改为备案制，政府投资准入管理是由注重事前审批转为注重事中、事后监管，政府的事前审批权力弱化，代之的是事中、事后监管能力需要强化，但这一切一定要建立全国最高标准的信用体系。

　　“不论外资、中资，在自贸区的经营活动必须建立信用记录和信用等级，必须构建法律体系和法治环境来强化企业自律，否则政府监管部门事中、事后的监管很难奏效。”沈国兵说。据记者了解，目前上海自贸区也在研究建设区内企业的信用体系，致力于建立一个使守法企业快速发展、不守法企业自动退出的信用环境，对备案制的试水还需要构筑一道借助市场之手的防火墙。

　　业界呼吁尽快出台《境外投资法》

　　记者在采访中了解到，迄今为止我国还没有统一和明确的《境外投资法》，无法以法律的形式统一和规范对国有企业、民营、私营和合资企业及其他投资主体境外投资的标准、审批程序和管理办法，事后监督机制也处于真空期。

　　另一方面，除了商务部之外，国家发改委也是境外投资的监管部门，“二龙治水”的现状导致了政策的“打架”。据悉，此前以核准制为主的境外投资管理体制是确立于2004 年，包括两个部分：一是由商务部及省级商务主管部门来核准企业的境外直接投资；二是由国家和省级发改委对境外投资资源开发类和大额用汇类项目进行核准。

　　所以目前关于境外投资核准事项也都是由商务部和国家发改委各自规定的。两个部门规章之间缺乏协调性,不可避免地导致了双重核准现象的出现。

　　分别查阅相关规定发现，凡属资源开发类境外投资项目, 都需经国家或省级发改委核准, 但根据商务部的现行规定, 地方企业开展的能源矿产类境外投资也应报省级商务主管部门核准。

　　又如，前往未建交的国家或特定的国家和地区(如受国际制裁的国家、发生战争和内乱的国家)的境外投资，其投资项目分别要经过国家发改委和商务部核准。

　　不仅如此，就在商务部此次全面放开中企境外投资备案制时，发改委执行的依据仍是今年5月修订的《境外投资项目核准和备案管理办法》。根据第七条规定，中方投资额10亿美元及以上的境外投资项目仍然需要由国家发改委核准。

　　值得一提的是，根据《中华人民共和国立法法》第七十二 条规定, 国务院各部门制定规章时, 涉及两个以上国务院部门职权范围的事项, 应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。因此，近年来业界对于由国务院牵头制定一部境外投资法的呼声渐高。

　　事实上，在经济发达国家，由于境外投资的发展要求，审批机关通常是由法律规定的专门管理机构，由政府的一个部门或委员会来执行，或国家储备银行，或政府机关和银行。以韩国为例，其海外投资的审批就是经财务部长委任, 韩国银行行长执行的, 具体审批归由韩国银行下设的海外投资事业审议委员会负责，实行统一管理。

　　而在国内，现行海外投资审批机关数量繁杂，中央级的不仅有国家发改委和商务部，财政部、央行、外汇管理局、外交部等都享有一部分海外投资审批权。同时，各省、自治区、直辖市、计划单列市等地方政府以及各企业的上级主管部门的参与更加重了多级审批的困局。