“根据国务院和刚刚结束的中央农村工作会议的要求，今年起实行的棉花、大豆目标价格直补试点明年范围不扩大，仍然还在今年的范围内试点，明年的工作重点是把试点组织好，总结好经验，为将来扩大试点打好坚实的基础。”12月28日，在清华大学举办的清华2015三农论坛上， 全国政协民族和宗教委员会副主任、国务院参事、原国家发改委副主任杜鹰表示。

　　与会专家认为，中国实行了多年的最低收购价和临时收储政策，虽然对保障农业生产作出了贡献，但是也造成了国内外价格价差，引起进口不断增长。2014年开始实施的目标价格试点政策，旨在推动完善市场价格机制。不过，中国科学院农业政策研究中心主任、清华大学中国农村研究院学术委员会委员黄季焜调查认为，目标价格政策执行中仍有一些操作问题尚待解决。

　　旧有补贴推高粮价，农业面临天花板

　　中国的粮食流通改革始于2004年。

　　“2004 年国务院17号文要求粮食收购市场放开，我们取消了保护价收购，实行最低收购价和临时收储政策；取消农业4税而给4补贴；以关税配额形式形成新的进出口调节制度，同时我们的储备体系发生了很大的变化。”原国家发改委副主任杜鹰介绍。

　　这些政策是有效的，但“操作中存在偏差，随着国内外农业环境的变化，导致越到后来越出现新矛盾和挑战，”杜鹰称，其中最显著的就是政策性收储价格刚性上升，导致国内外差价扩大，进口上升。

　　最开始实施最低收购价和临时收储政策的那几年，价格基本稳定。转变发生在2008年。

　　2008年后，小麦、稻谷的最低收购价和玉米、大豆等临时收储价格年年提高，从2008年到2013年，小麦最低收购价上涨59%，稻谷上涨97%。

　　与此同时，农产品(000061,股吧)进口量节节攀升。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任、清华大学兼职教授陈锡文介绍，2013年粮食、包括大豆净进口8402万吨。2014年1-11月已经进口8860万吨，估计全年会首次突破9000万吨，扣除大豆将近7000万，谷物、谷物粉进口大约2000万吨，2013年进口食用植物油922万吨，相当于国产的90%，棉花420万吨，相当于国产的三分之二，食糖450万吨，相当于国产三分之一，乳制品将近200万吨，牛羊肉58万吨，猪肉55万吨。

　　“这是因为随着工业化的推进，资源要素（比如石油）价格提高，农产品生产成本提高加快，导致市场价追逐上升，国内外价差扩大。”杜鹰介绍，这使得现行的调控体系陷入两难—成本上升后提高价格，价格越接近天花板，进口量越上升，如果不提高价格，成本上升后生产积极性受伤，农业将衰退。

　　事实上，棉花和食糖已经陷入两难困境。杜鹰介绍，2011年开始，棉花和食糖的国内价格已经高过进口完税后价格。而中储棉还在大量收储，否则农民利益受损，高进低出的记过就是财政必须提供巨额补贴，2012，成本上升了23%，临时收储价格只提高了3%。2013年，成本上升，收储价格没有提高，食糖收储价格甚至下调了。

　　杜鹰称，由于执行的收储价格高于市场价，只能中储粮、中储棉等国企之类来收储，或者委托收购，而其他市场主体，如加工物流企业没有入市积极性。这导致相当长一个时期内，农产品流通中中储粮和中储棉包打天下，农产品的市场机制价格调节供求的机制作用被泯灭。

　　“随着收储量扩大，补贴压力越来越大，绝大部分都被政策性收储了，收进来就要补贴，补贴都在流通环节，效率低，潜在亏损风险大。此外，收上来的粮食棉花等堆在6个主产省，以中央库存为主，调粮移库，主销省都不着急，导致全部压力都在中央，粮食安全压力太大。”杜鹰称。

　　补贴接近天花板

　　在农业增产的同时，农业补贴数额也在迅速增长。2013年，中央财政农业四补贴支出1700亿。“四项补贴都影响生产成本和价格。”陈锡文称。

　　在WTO规则下，这种补贴叫做“黄箱补贴”—补贴影响成本，从而扭曲价格。如果补贴不进入成本、不对价格造成影响，叫做绿箱补贴；在特定的时期，由于让土地休耕而给予补贴，叫做蓝箱补贴。

　　“黄箱补贴有严格规定，发达国家对农产品的补贴不能超过5%，发展中国家不能超过10%。中国加入WTO，经过艰难的谈判，我们可以补贴8.5%。”陈锡文介绍，2013年农业生产总值55000亿，占60万亿GDP中的9.1%，但是WTO口径中的农业不包括林业和渔业，因此农业总产值是5万亿左右，可以补到4000亿左右。

　　“但是，WTO的规定非常苛刻，只能是特定品种自身生产成本的8.5%，2013年粮食产值大约是16000亿-17000亿，那么补贴只能是1400亿-1500亿。我们的1700亿中包括对棉花、大豆、糖料的补贴。基本上，对于谷物的补贴已经到了承诺的底线了。”陈锡文介绍。

　　黄线就在眼前，改革势在必行。

　　促进市场调整产业链

　　2014年中央一号文件提出完善价格机制，建立目标价格制度，首先在新疆对棉花、东北和内蒙古对大豆进行试点。

　　“目标价格是与特定农产品的市场价格相挂钩的补贴方式。确定一个目标价格，在价格波动的时候，对价差进行补贴，以此来补偿农户收益，促进农业平稳发展。

　　政府要根据特定农产品的生产成本、重要性、比价关系来测定收益，原则是补偿生产成本和促进收益。”杜鹰介绍，目标价格在每年播种前公布，本质是价格支持政策，特点是不扰动市场和直接补贴农户，很多国家都使用这种政策。

　　2014年4月和5月，国家发改委先后公布了新疆棉花和东北大豆的目标价格，棉花为19800元每吨，比2013年临时收储价格20400元每吨低600元，大豆为4800元每吨，比2013年临时收储价格4600元／吨高出200元。

　　“今年棉花市场价格预计为13500元／吨，新疆主产区按目标价格和实际价格的差异进行补贴，也就是每吨补贴6300元，内地每吨补贴2000元。按照中等地一亩地产皮棉100公斤来计算，内地农户一亩地可以得到200元的补贴，一亩地亏损600元，那么明年自然会有农户选择不种植棉花，这样棉花价格会慢慢恢复。”陈锡文介绍。

　　杜鹰称，之所以这么做，是因为政府希望棉花种植从黄淮海产区向新疆集中。“在目前农产品国际市场价格情况下，内地不适合生产棉花。”陈锡文表示。

　　而大豆目标价格高于去年临时收储价格，是因为“不能让国内大豆种植面积再减少了。除了中国大豆，其他国家的大豆都是脂肪含量高蛋白质含量低，只有中国的大豆蛋白质含量是比较高的，豆浆、豆腐必须用国产，日本韩国食用的酱汤也是用中国产大豆制作的，要满足需求的话，要保证1300万到1400万吨的产量。”陈锡文解释。

　　黄季焜认为，虽然目标价格实施以来，棉花的内外差价从2011-2013年的超过50%，下降到2014年底的27%，减少了对价格的直接干预，也缓解国内的库存压力，但这项改革的可操作性存有问题。据他测算，新疆的棉花目标价格补贴，今年就达250余亿元。同时，补贴的60%根据面积、40%根据交售量发放，核查棉花面积花费巨大的人工成本，开具发票则存在腐败风险。

　　杜鹰称，操作中确实存在一些问题，比如棉花面积的核实困难，棉花交售的量核实也困难。“新疆开荒太 杜鹰称，操作中确实存在一些问题，比如棉花面积的核实困难，棉花交售的量核实也困难。“新疆开荒太多，非法开荒不能认定，要界定非法合法比较困难。”而补贴60%根据面积、40%根据交售量，是“搞得复杂化了”，不过核查面积可算是一次性成本。 “操作的问题不难解决。”

　　在杜鹰看来，目标价格政策目前进展总的比较顺利，市场定价机制已经开始发挥作用，不像以往由中储粮、中储棉及其委托机构单打，而是实现了多渠道收购，“新疆定了800多个扎花厂，经过资格认定都可以收购，国内外差价明显缩小。2013年，国内外棉花每吨差价是 4670元，最近2000元；我们的库存压力有所改善，1000多万吨棉花堆在库里，如果不搞目标价格，库存就还会增加，钱都砸那里了，今年不会再增加；棉纺企业的效益得到改善，尽管棉纱价格下行，但棉花价格更低，因此企业得益。”

　　杜鹰估计，今年棉农收益可能会比去年要少，“这是为过去提价太快必须要付出的代价，也是改革的阵痛，但是整个产业链活起来了。过去棉花企业没法活，将来我看有些棉农就得转行去纺纱了，不用再种棉花，总的来看，效果还是不错的。”

　　黄季焜认为，中国农业的未来不在于“增加补贴”，而在于明晰土地产权、转变农业生产经营方式、改革科研体制、促进农业进步、完善市场、改善国际环境以及增加基础设施投资。不过，更多的决策部门人士强调，补贴对中国农民和农业仍然有重要意义，需要改变的是补贴方式，即应该符合WTO规则的下绿箱补贴模式。

　　杜鹰认为，今后不应过于强调通过政策性补贴来保证农民收入问题，“保不了，还影响市场机制发挥作用”。此外，还应该适当提高对价格波动的容忍度，“过去我们对价格波动过于敏感。应该订立一个区间，区间内就应当容忍。”