国务院发展研究中心学术委员会秘书长　程国强 

　　各位来宾，大家上午好，非常荣幸有机会参加CNCE棉业发展的年会。因为我做农业棉花、粮食很多年，与我们刚才余斌同事稍有不同的是，我们一天到晚以农为主，对农业或者是棉花的这些新的情况、新的问题时常感到困惑，时常感到找不到方向。但好在这两年，我们觉得不管是决策层还是学界，还是我们产业界，对这些问题好像有一些新的发现，有一些新的考虑。特别是从2014年开始，我们对一些重大的机制问题调整，使我们的行业，特别是棉花行业面临一些新的机会。 

　　我今天主要是想针对目前业界、政策界还有学界的观点谈一谈看法。 

　　应该说目前对包括棉花在内的农产品价格形成机制的改革，处在一个很艰难的选择的阶段。我们是注意到了一些新的重要学者，包括决策部门的有些领导，对改革的走向从2014年之初的坚定乐观慢慢的转向了有点迟疑，甚至我们觉得在一些表态上有一些退缩。那么这样一种反应实际上是增加了我无穷的担心，如果是有这样一种看法的话，如果这个改革不成功的话，它带来的后果我们不可以评估，不可以预料。所以我们又要回到这个起点，究竟在我们棉花产业发展的当下，棉花该朝哪个方向走？尤其是这个会议的主题特别好，新常态、新形势、新棉业，在我们新常态的背景下该怎么办？所以我们觉得可能从政策逻辑上，有一个重新审视的一个需求。 

　　因此我觉得我要强调的观点是对农产品价格形成机制，对棉花价格形成机制改革没有退路。为什么没有退路？我会给一组数据，给一个我们农业现代所处的阶段，特别是棉花到目前为止，我们一些基本的格局。 

　　我们就是坚持一个观点必须要坚定不移的推动包括棉花在内的农产品价格形成机制的市场化的改革。为什么这么讲？首先就是我们整个中国经济跟刚才余部长所说的进入新常态，对棉花来讲是进入了一个新阶段，这个新阶段去年以来各个层面都有一些描述，比如说我们现在面临两个天花板，我们价格触顶，但是我们成本继续上升，如果现有政策环境不支持成本增长的话，行业发展就会有迷茫。 

　　另外就是按照我们这么多年的发展方式，在资源环境上紧箍咒已经越来越紧，我们已经无路可走，这就是我们农业目前所处的阶段。具体来讲的话，我们给一组数据，刚才余部长从宏观经济的角度，分析了经济增长中为什么CPI和PPI两个不同步，这里面其中就暴露出我们在农产品市场里面，特别是在农业发展方式上存在的这些问题。我们去年一年以来，对整个农业的发展阶段做了一些分析，主要是从我们这几年特别是由我们最近的十年，从农产品的供需，从它的成本价格，从它的要素价格做了观察。其中有几个数据值得关注，也就是我们整个农产品的生产成本，它的结构性，我们把几个关注的重点农产品，包括粮棉油，我们可以发现，这个2003到2013年的十多年，我们整个农产品的成本大幅度的上升，所以这个不管是有关的会议文件的还是我们学术界，都言我们农产品成本处在一个上升的通道，这个判断是非常正确的。 

　　可能最值得关注的是我们的棉花，大家可以看到我们的总成本这十年上涨的是148%，其中棉花上涨的是240%，这是我们所有农产品里面，除了糖最高的，糖上涨的幅度要高于棉花，但是从人工成本来讲，我们棉花是所有农产品里面贡献最大的，人工成本由于人工成本的上涨，导致整个生产成本的大幅度上涨。那么人工成本的上涨对棉花十年成本上涨的贡献是比较大的，为74%。所以这是我们为什么说棉花处在一个徘徊路，下面怎么走？这里面在发展方式上，它已经跟我们现在这个阶段远远不适应。我们做了进一步的分析，大家可以看到，2003年到2013年以来，我们整个棉花的价格成本，年均上涨了10%，其中从结构化来讲，我跟大家刚才算了一个帐，我们整个人工成本2013年上涨了248%，人工成本在其中的比重，是由2003年就有45.7%，到现在上涨了62.5%，所以在总成本的贡献里面，就是整个成本要上涨的幅度它的贡献最大。 

　　那么不管是在国内市场还是在国际市场上，我们棉花处在一个很尴尬的局面。大家可以看到美国的这个成本也在上升，但是最近十年以来，它的上涨幅度只有62%，我们年均上涨10%，它的年均上涨只有5%，最根本的那就是在工业化、城镇化快速推进的过程中，我们劳动力成本大幅度上升所带来的这样一个结果。所以最近的数据观察，我们现在国内的棉花生产的成本大概是美国的1.5倍，这是我们棉花国内生产所处的一个现实。另外我们在继续观察也就是说如果是我们将来整个农业发展方式不转型，在国际竞争格局里面，中国的农产品应该是全线的业务，不管是大豆、玉米、棉花，我们人工成本占整个成本上涨中是主要的贡献。 

　　2013年，美国占了1%，巴西占了1%，所以相比之下，这么多年的大豆没有办法跟国外的竞争，除了我们面积有限之外，在成本比较优势上，我们是不具备任何竞争优势的。还有玉米、小麦再就是棉花。棉花里面美国的人工成本占整个里面就4%，而我们2013年达到了64%，这是我们的一个现实。 

　　因此在这个成本上升的背景下，我们就不得不对棉农给予补贴和支持，否则他就不愿意种棉花，这是一个最基本的政策逻辑。从这个角度来看，我们也通过一定方式进行了比较，一般各个国家的农业支持、补贴的水平，有两种方法。 

　　一种是经合组织，就是OECD，对全世界，特别是OECD国家加强农业政策。他们可以算出一个补贴率，我用的这个是OECD的方法，我们看到为了提高农民种植积极性，我们最近的十年以来不断加大对棉花支持力度，这个支持包括粮农补贴等其他的补贴措施。 

　　另外一点方法就是世贸组织的方法。大家可能注意到，最近有一些领导的讲话，有一些学者里面提到，黄箱补贴的问题，就是提高棉农支持补贴的力度。 

　　我们也做了一些测算，由于一些质量差价调整等等，我不便于介绍，但是我们也做了一些分析，应该说我们对棉花的黄箱补贴在加入世贸组织以来有大幅度的增加。 

　　另外还有一个叫名义保护率，那就是说我们对这个产品究竟支持还是说发挥它的比较优势，它有一个指标可以测算，测算以后这个指标可以测算国际竞争力。这个指标越大，就表明你的国际竞争力越低，所以我们现在大概名义保护率已经是1.77%，那就是说我们基本上四舍五入后没有什么竞争力。一就是价格均衡，它具有比较强的比较优势，只要大于一，它的竞争优势就要衰减一些。现在看起来，我们棉花在国际上处在这样一个竞争的格局。 

　　另外就是从价格，大家不是讲一个价格的天花板，基本上棉花早就破顶，这天花板没有盖住，我们国内的价格高于天花板，其他农产品是正在接近天花板，或者你要再提价，就受到进口价格的限制。棉花我们早就超过了所谓进口价，超过了天花板。这就是我们中国的棉花目前发展的一个基本的态势。因此我们觉得在中国经济进入新常态以后，我们的整个农业发展，包括棉花在内正处在一个新阶段，这个新阶段特征，如果我们要概述，大概有五个方面。 

　　第一，就是随着工业化、城镇化的推进。它正推动我们农业发生着重大的变化，使我们整个农业不仅要面临谁来种田的现实问题。谁来种田大家知道，谁在家？我们的青壮劳动力都转出来了，就出现了大规模流动的过程。并要应对究竟我们是种怎样的田这样深层的问题。如果按照过去一家一户用传统技术，一种耕种的方式或者这样一种经营模式的话，很显然前面几个数据已经定型了，我们在国内市场，在国际市场上处在非常不利的地位。 

　　第二，我们整个农产品正面临着天花板的价格，也就是国内外价格差价在继续扩大，因此为了保护农民的利益，如果要推动国内价格上涨的话，它直接面临进口的挑战。因此国际价格就成为我们国内价格上涨的一个天花板。这样我们在政策选择上受到了抑制。 

　　第三，就是补贴面临天花板，我们刚才讲到的，对棉花等一些重点农产品采取的价格支持等等，再加上一些补贴措施，它的总量正在逼近当初加入世贸组织之初所承诺的水平，就是8.5%的产品产值。 

　　第四，即需要加大对农业的支持，在政策的选择上，不像过去有那么自由，我们过去只要说想采取托市救市就可以了，我们下一步政策选择上就必须考虑这个规则的约束。 

　　第五，我们这么多年提高粮食的产量，以牺牲了资源环境为代价。资源开发利用的强度过大，承载能力已经接近了极限，特别是一些产能地区，地下水严重的超采，已经导致地下水的枯竭。还有的地方，特别是化肥农药过量使用，面临污染严重，耕地质量下降的问题也越来越突出。因此如果再用这个方式下去，我们估计以后是没地可种。因此整个农业的发展，确实是面临发展方式的重大转变。 

　　在我看来，农业进入新阶段，正好是进入一个机制创新、结构转型重塑的关键时期。我们上面的这些数据，给我们一个倒逼机制。所以我觉得下一步两个关键点： 

　　一个就是改革创新，怎么来通过创新我们的农业发展、经营方式，破除现在小规模、一家一户经营格局，促进提质增效、节本降耗。这里面怎么给棉花插上科技的翅膀，否则的话我们刚才讲的总成本的上升，还有人工成本在其中的贡献，已经是我们，不管是棉花还是其他的粮食产品，它都在下一步的发展没有任何的优势。 

　　另外就是必须转变发展方式，推动节约经营可持续发展，这是我们，不管是棉花还是其他的主要的粮农产品在内的，整个农业下一步要抓的两个问题。 

　　从两个关键根本来看的话，我觉得推进价格形成机制的市场化改革，是我们必须要抓的一个根本点，是我们绕不开的现实。所以我们觉得如果我们的整个改革发展没有退路的话，那就必须勇往直前深化我们的改革。 

　　因此我们提出来必须坚持市场化改革不动摇，而且对我们整个棉业来讲的话，市场化改革可能是我们整个棉业唯一的出路，如果说在目前关键时期有所动摇的话，特别是在政策实施的方式上，有所异化的话，它的后果我觉得不堪设想。 

　　为什么这么讲呢？因为我们现在不管是棉花还是其他的产品，整个产业的链条基本上是由于最近的上市面以来，我们有关的政策在设计上，为了调动农民的积极性，所带来一些外部性，包括它的市场扭曲，包括它所带来的其他问题。 

　　我们下一步究竟怎么来支持棉花或者是说怎么来支持整个农业。我是讲一个基本的框架，大家其实可以做研究，根据整个世界在农业政策上这样一种选择，一种经验上来看的话，全世界对农业支持有两个路径。一个是对生产者，就是这个政策是面向生产者。一个是对整个农业部门，对生产者的政策，它要么就是以产品为基础，它是落实到产品，比如说我们人多地少的国家，农产品供给的问题，所以我们一般就是为了支持某一个农产品的生产，为了确保它的供给，我们采取政策鼓励生产者，多生产。 

　　另外一种就是它的对整个农业的支持，包括科技推广等等，它对生产者没发挥作用。 

　　因此大家平时所接触的世贸组织，有时候有黄箱补贴、有绿箱补贴等等。所谓绿箱补贴就是生产者的支持，凡是生产者的支持都有可能列到绿箱。这对我们中国正是需要，我们正处在供给的阶段，也就是今后相当长的时间内，保障我们的粮棉油的供给始终是我们现代农业发展的任务。 

　　所以在大的政策归类里面，有人说这次政策调整依据黄箱补贴，那我们都能转到绿箱吗？实际上在逻辑行不通。你如果都转到绿箱那就是说你需要的东西没有，你没办法保供给，也就是说你必须要执行一个谁种补谁，多种多补，不种不补。 

　　我们刚才讲对整个农业的补贴有效性，它是配套，它可以增强生产能力等等。但是要提高积极性，要确保供给针对生产者是两个政策，一种就是不要政府，最开始不要政府买单，叫价格支持，就是通过定价政策，比如说我们采取的这种最低收入价格、民主政策。之所以政府各个部门都很热衷于这个办法，因为它本身通过消费者买单，但是到后来有外部进来这个问题那个问题，政府必须拿出政府的资金补这个窟窿，所以最开始是所有政府都愿意干的事但是到了一定阶段遇到问题，所以要改革。 

　　第二种是直接补贴，直接补贴必须要财政买单，直接补贴里面它又分两种，一种就是挂钩的补贴，就是根据农民的生产行为，跟你的种植面积，或者跟你的销售量，跟你的产能挂钩，就是我们种的多补的多，不种不补，这是挂钩的补贴。另外一种是叫不挂钩，就是农民不管你种不种，我为了增加你的收入我都给补贴。但是从全世界来看，不挂钩纯粹的方式政策用的不多，即使像美国也没怎么多用。 

　　所以我们下一步的政策改革中在逻辑的选择上，实际上你不管怎么来操作，不管怎么设计，它是脱离不了这个框架。你要么加大对整个农业的投入，改善它的这种生产条件和环境，要么你就是调动农民的积极性。那么调动农民的积极性，就必须要跟他的生产挂钩。 

　　所以我们这一次处在新阶段，这个政策改革以后的重大任务就是怎么来破除价格的天花板。不管是粮食还是其他几个品种，包括我们棉花，棉花实际上已超过了天花板，就导致我们现在的困境。怎么来破除天花板？我们觉得坚持价格形成的机制改革，市场化不动摇，否则我们的产业链条没有办法完成。在价格形成机制改革里面，实际上我们全世界的农产品价格形成机制也是两种方式。一般更多的是非市场机制，就是或多或少在农产品领域有政府干预，还有一种是市场机制。比如新西兰、南美没有什么政府补贴的。那么欧洲、美国、日本等等都经历了这样一个非市场机制的过程，就是政府对农业的补贴、支持干预，最后不得不来改革它，我们应该是从去年开始对棉花、大豆开始搞试点，就是想改革这样一个机制，把它回归给市场。 

　　这是破除天花板的一个方式，另外怎么来规避黄箱天花板，我们觉得就是补贴的方式来进行调整。一般来讲的话，各个国家对农业政策实施有一个一般的逻辑，所有的国家最开始都是从价格支持开始，价格支持有问题，就开始搞直接补贴，就是政府财政拿钱，提高精准性、有效性、针对性等等。所有的国家都是这样。但是在农产品供给有问题的时候，就是现在人多地少、粮食安全有压力的时候，我们肯定要提高农民种粮积极性，因此一般的就会选择挂钩的补贴，这个挂钩是什么意思呢？是跟农民的生产行为挂钩，跟他的种植面积、产量或者是销售量来挂钩。你种的多就补的多，种的少就补的少，精准性就这么算出来的。但是这个补贴到了一定阶段以后，它就向脱钩的补贴转化，现在全球来看脱钩补贴转化不多见。它开始是保险的补贴方式，就是对市场产生影响这个方式来给它，包括棉花补贴在内的整个农产品的补贴。 

　　因此我们觉得这次改革实际上关键点，就是怎么来把这目标价格试点做好，这是给我们新疆、东北三省巨大的任务。我最近这一年都在研究各地出的方案，中间我们也有一些讨论，尤其是东北地区，我是跑好几次做调研，这里面实际上就是我们觉得可能到目前为止改革是有几个风险，之所以动摇了有些人对它的信心，我觉得第一个就是政策实施有人认为中国太大、农村太多，实施的难度可想而知。当然这个目标价格是不是很难达到预期设定的效果？也就是说会不会地方还有老百姓报假数据？实际上对这个问题的调研，跟农户有讨论，尤其是去年的七八月份我们到东北调研以后，我是坚定了一个信心，我觉得这个道德风险是可以控制的。也就是说通过农户申报、村组丈量，现实粗采这个方式，能够确保我们这个数字的精准性。 

　　第二就是会不会导致价格的急剧下跌带来的风险。包括农民看不清他的利益受损，这个在新疆在东北已经体现出来，有很多抱怨。但是我们觉得这可能是改革过程中的一个现象，如果这个时候政府要增加对它托底干预的话，我觉得是前功尽弃，所以我个人不是很赞成。在价格形成过程中政府来托底，为了保护农民的利益，如果通过哪个企业来托底收购，我们觉得这样会前功尽弃。 

　　所以我们觉得下一步要对这政策在设计上操作上进一步的完善。我更考虑在价格形成的过程中，我们觉得要有一些风险管理工具，这个风险管理工具的使用，它是对引导向规模化经营、经营方式的转变来推进的。 

　　比如说能不能够鼓励规模的农户参与，锁定它的价格风险，这个可能在激活产品研发上、使用上更加细化。特别是要采取配套措施，鼓励规模农户，鼓励土地流转，鼓励合作社等等。 

　　其次就是看能不能价格保险，因为价格下跌是一个现实，在价格形成的初期，各方面的博弈可能带来价格的下跌，我们希望有新的风险保护工具来保护它。 

　　另外就是如果是比较，不突破黄箱天花板的话，我们就得加快研究目标价格保险补贴，这个难度比目标价格试点还要大一些。它要保护保险企业的作用。但是它的好处在哪？我们对黄箱天花板的这种担心，就会要减少。按照现在的政策归类，如果按照价格保险补贴来设计的话，不存在黄箱的天花板，当然这里面就是说，如果我们要破除价格天花板是通过这个价格形成的机制市场来改革。破除黄箱补贴的，就是政府补贴的天花板，其实就是在我们补贴方式上的创新。所以我们是觉得可能下一步要考虑的。 

　　第三就是去库存化的问题。现在我们采取了很多有效的方法，我们现在从根本库存充裕的时间，特别是转变发展的方式，结构调整的关键时期，能不能实施一些结构化的调整。也就是说在产量上有所调整。特别是这种结构性的能不能提出来，这个我觉得高层非常敏感，我是记得有关部门的领导也在谈这个事。我们觉得在去库存化的过程中，我们总要有一个有效的措施，特别是在资源、环境这么大压力下。我想，从资源环境、降低能源的强度，从转变发展的方式上可能是一个重要的选择。 

　　这就是我今天要跟大家介绍的我的一些观点，不对的地方欢迎大家批评指正，谢谢大家。