中国是世界上棉花产量和消费量最大、产业链最长的国家，然而，近年来中国棉花产业波动极为剧烈。在种植面积连续大幅下降的背景下，政府于2014年4月取消了全国实行三年的棉花临时收储政策，只在新疆试点棉花目标价格补贴制度。这意味着棉花产业将面临更为多变的机遇和更为严峻的挑战。

　　针对棉花产业发生的巨变，清华大学调研团队于2014年暑假，在江苏盐城市、大丰市、射阳县三地开展实地调研，通过与当地政府、棉企和棉农的访谈，分析国家政策转变对于当地棉花产业发展所产生的影响。

　　行业主体现状的困境

　　在团队走访的21户棉农中，棉花价格颇受关注。这是决定其是否种植棉花的关键因素。新出台的棉花目标价格和直接补贴政策只在新疆范围内试点，这就意味着盐城的棉农将直面内地棉价下跌的挑战。

　　在这种情况下，盐城棉花种植面积萎缩是不争的事实。根据调研信息，越来越多的棉农转向种植水稻等粮食作物。种植成本高、收益低是棉花种植面积萎缩的直接原因。

　　作为棉花市场经营的主体，棉花流通企业承担连接生产、消费、协调产需平衡的重要作用。但是，流通商更加愿意收国外的棉花，一方面价格低，另一方面质量有保证。但是由于进口配额的影响，国外棉花的收购受到一定限制。

　　此外，轧花厂也面临严峻问题。盐城市2010年有62家正规轧花厂，2014年该数目为12家。大部分已经倒闭，剩余几家的经营情况也不容乐观，团队所走访的射阳县新洋轧花厂正筹划将设备和资本迁移到新疆。

　　至于衰落的原因，一是棉花加工业的无序竞争；二是设备落后，加工成本高；三是收储政策结束后，轧花厂的销售渠道减少，加之当地轧花厂生产的质量参差不齐，皮棉很难出售，财政负担加重。

　　不过，转移至新疆也存在挑战：一是，西北内陆的运输成本高，会蚀掉一部分利润；二是，大量轧花企业涌入新疆棉花市场后产生的新的竞争。

　　当地政府对于挽救棉花产业显得无能为力。一是，在大环境下，政府进行舆论上的引导和技术上的指导；二是，对于棉企，当地政府采取观望态度，放任其自生自灭；三是，当地政府更多推行新技术，适当地引导农民进行规模种植。

　　正是由于多元主体都面临困境，江苏棉花产业的落败是不争的事实。

　　棉花产业改革的动因：国家政策

　　政策波动，对棉花产业发展有着相当重要的影响。

　　一是，2011~2014年国家执行的棉花收储政策具有一定的局限性。由于国储收购的是籽棉加工后的皮棉，一些皮棉加工企业成为了政策的受益者。这种收储政策给了皮棉加工企业源源不断的赚取差价的机会，国家的收储价格也难以传导至产业链上游的棉农，棉农的种植积极性依旧不高。

　　这项政策虽保障供给、稳定市场，但其对棉农到棉企到国家都带来了沉重压力。第一，国储棉让国家背负沉重的财政包袱。当前国储棉库存超过了800万吨，占用国家资金1600亿元左右（每吨按2万元推算），每年国家要支付的资金利息、仓储费、棉花储存费用、耗损折旧费用、人工费用、运输费用以及要承担的国储棉高收低抛的损失，总计大概在300亿元。

　　第二，扭曲了棉花产业链，造成国内棉纺企业的窘困。目前内外棉价差高达3000元/吨。内棉价格决定成本，外棉走势决定价格，高价差使得多数棉纺企业几乎无利可图，再加上下游需求疲软，人力、燃料等成本上升导致企业竞争力下降造成订单流失，国内棉纺企业面临着前所未有的困境。

　　第三，棉农没有得到切实利益。国家临时收储政策并没有将农民和市场区隔开、棉花从农民手中采购直到棉纺企业手中经历层层中间商，临时收储政策带来的大部分收益被这些中间商所获取，农民获得的直接收益并没有显著改善。

　　二是，棉花直补政策。2014年，国家发改委确定新疆作为棉农直补政策的唯一试点区域，启动棉花目标价格补贴试点。政府确定棉花目标价格，市场形成实际价格，二者会产生价格差。当市场价格低于目标价格的时候，就将这个差额补给农民。目标价格合理的确定，既能保障棉农利益，保护棉农的生产积极性，稳定棉花生产，又能满足纺织企业的需求。结果是，直接保障了新疆棉农收入；可降低全国皮棉价格；可稳定新疆种植面积。

　　值得关注的是，直补政策可收敛内外棉价差，中长期来看利好棉纺企业。短期来看，直补政策对棉纺企业将产生利空影响，这是因为棉纺企业囤积大量高价棉，产品价格波动幅度快于棉花价格波动幅度。中长期来看，直补政策可缓解内外棉价差倒挂现象，成本的下降必将帮助国内棉纺企业增强产品竞争力。

　　不过，直补政策可能引发以下问题，一是贷款不能足额发放；二是在棉花收购市场化运作下，企业贷款门槛势必被提高，将会淘汰一大批棉花企业；三是国内消费不旺情况极可能继续延续。

　　至于直补政策实行后，2014年有可能成为全球棉花库存由增转降的拐点，这个转变的推动因素就是中国停止收储转为直补，中国政府将会开始国储棉的去库存进程。团队预测，2014年全年棉花价格会以下跌为主，中国国内棉花价格跌幅会显著高于世界棉花价格跌幅，国内与进口棉滑准税下到港成本之间的价差会缩小到1000~2000元/吨的正常水平。

　　行业发展建议

　　借鉴美国棉花产业发展的成功经验，团队认为，提升棉花生产机械化水平是一项系统工程，需要采棉机制造企业根据国内棉花生产特点，不断创新，改进技术工艺；需要从棉花品种、栽培、管理到采收各个环节实现机械化同步发展。

　　对地方政府而言，从事棉花产业的扶持和研发，有着一种不可抗拒的工作惯性。应提高政府部门的工作效率，增加工作的纯净度，给机关负责人更大的发挥空间，协调好各层级之间的关系，提高工作效率。

　　针对调研中棉农对于政府的信任度不够、政府的工作效率和推广力度不强等问题，团队提出建议，一是，增强政府的公信度，正确有效地引导棉农；二是，构建权威的棉花质检体系；三是，坚定不移地发展机械化种植。

　　棉花产业链上游企业包括轧花厂、中间商和纺织企业。对于轧花厂，小型轧花厂可选择向新疆等地转移或者企业转型，大中型轧花厂可谋求与大型纺织厂合并，减少棉花流通过程带来的成本。

　　对于中间商，建议与纺织企业等保持稳定的合作关系，保证收入、卖出棉花的质量；针对不同类型顾客的需求有区别地调整销售方向；尽可能避免囤货过多的现象。

　　对于纺织企业，建议大型纺织企业与科技工作单位合作，仿效台湾功能性纤维的范例，研制适合大陆纺织品市场及纺织工厂情况的替代品，并进行推广。要实现这一点，首先要找准研究方向；其次要实现科技升级。至于那些夹缝中谋求生存的中小型纺织厂最重要的就是维持资金链的完整与畅通。

　　对于棉农来说，短期内建议分散风险种植、尝试新技术、提高判断力，以保证棉农的经济收益稳中有升。从长期来看，棉花种植走向规模化、机械化是必然的趋势。主动进行土地流转，实现大规模种植棉花。