[2016CNCE]程国强：棉花目标价格改革试点成效、问题与完善的思路 - 配额频道

国务院发展研究中心学术委员会秘书长　程国强

　　大家上午好!

　　我把目标价格改革试点评估给大家进行汇报，坦率地讲评估还早了一点，但是我们在其他农产品，特别是粮食改革正在全面启动，所以棉花这个开了我们改革先河的产品究竟怎么样，对于大宗产品改革至关重要。我们今年夏天以后要进行全面系统的调研。

　　我今天上午主要把我们目前所注意到的几点值得关注的事情跟大家做一个汇报，我们也请在座的各位棉业同行们关注一下政策改革的趋向，特别是怎么来推动改革能够取得全面成功，对于我们下一步对粮食(改革)是至关重要的。

　　我们认为棉花试点改革两年取得的成效超出我们的预期，应该说在改革初期，在座的各位对棉花当时的状况都是直接的亲历者，尤其是我们的政策导致国内市场扭曲，价格倒挂，整个产业链都遇到了麻烦。从中央两年之前提出要对棉花实行目标价格补贴以来，这些问题逐步得到解决。试点到目前为止取得的成效有4个方面，我不展开。

　　第一，改革的核心目标已经实现。

　　我们要纠正政策带来棉花市场的扭曲问题，到目前来看，在新疆棉花区，在试点地区棉花价格由市场形成的机制已经基本建立，不管是农户卖棉花，还是棉花厂以及我们下游的企业在市场上交易，基本上有保护的，国内市场的价格形成，我们觉得这是改革最大的成功。

　　第二，在改革过程当中我们退出临储，就意味着农民的收入受到影响，看到政策的设计有效保护农民的基本收益。最近两年的调研，农民基本收益得到保障，尤其对新疆棉花农户得到保障。总体来看，棉花生产在新疆地区得到了稳定，就是从结构调整角度，该退出的必须退出，有竞争力的优势棉区应该得到重视，得到发展。

　　第三，推动棉花生产转方式、调结构。

　　我们通过调研各方面的反应了解到，改革以后整个棉花生产方式发生了比较大的变化。比如说轧花厂通过收购量，通过差价赚取利润，怎么统一品种，怎么提高品种质量，提高竞争力，还有很多地方开始通过流转来推动棉花实际规模经营的发展。

　　第四，对政府来讲，促进财政补贴政策效能的提高。

　　特别是对于我们产业链来讲，在目标价格改革试点之后，我们整个企业活起来了，整个行业的竞争力开始回归，减少了由于政策所带来的巨大福利损失。总体来看棉花改革试点是取得成功了，超出了我们当初的预期，特别是跟其他大宗品种比较，这是我比较振奋的。这个政策在东北也在调研，我们也在关注它的进展，觉得棉花改革的成功为我们推动包括玉米、小麦、大豆在内的政策改革有了信心，也让我们看到了方向。

　　总的来看，这次改革也积累了一些经验，也给我们下一步重点农产品的价格形成机制改革一些启示。不管是棉花，还是其他重点农产品，这样一种改革涉及的利益关系非常的复杂，需要解决的问题比较多。比如说，在补贴的过程中，我们最要防控的是道德风险，美国这样的就有210万个农户，法制应该是非常完善的，同时农民的收支也很高，但是道德风险也是5%以上。所以，试点的成功与否与顶层设计，与这个方案能不能到位至关重要。

　　我们看新疆确实是当做一个大事情来做的，之所以能够成功，之所以有地区的品种没有取得预期的目标，我们要反思，要看新疆做了什么。

　　第一，我们觉得新疆注重顶层设计，强化了组织领导，这是其他地方要学习的，这个话我们不光今天在这儿讲，在其他的论坛上也要讲，在这一点上必须向新疆学习，我们觉得这是试点成功根本的前提。

　　第二，创新管理机制，制定完善配套的设施。

　　这一点也是我们在整个政策设计之初所担心的问题，也是新疆做好的地方。我们觉得它有两个东西，1、棉花加工企业的资格认定，原来我是反对按数量补贴的，但是新疆的实践，尤其是棉花品种的特殊性，应该对我的否定也给了一个否定，否定之否定。保证了这种加工企业之间的充分竞争，避免了我原来所说的，如果按照销售量指定部分企业所形成的垄断或形成集中的问题。再就是专业仓储和在库公检制度。

　　第三，发挥现代信息技术优势，构建改革信息平台。

　　不管在农户家还是在乡村我都看到这个平台，我们觉得之所以新疆的棉花试点能够成功，除了自治区强有力的组织能力，除了那两个创新，再一个就是这个支撑。实际上它既降低了政策操作的成本，特别重要的是为我们防控道德风险提供了技术支撑，这是下一步其他领域改革需要认真研究的。有的人说新疆很特殊，但是，我觉得真的有这样一个组织领导，真的在其他方面加强的话，这个系统也很健全，如果没有这个系统不管什么政策都不能成功。这个试点也面临着新的情况，这不是改革本身的问题，而是说通过两年的改革到现在有一些新的情况是要关注的，新的情况，新的问题，新的挑战。

　　第一，这个试点怎么促进棉花的减库存、调结构，我提点问题，不讲本质。只要有补贴，只要跟补贴挂钩，这个政策都是有增产的积极导向的，如果把价格调低，可能有其他的问题，所以，怎么能够使这个政策跟我们现在整个供给侧改革的目标结合起来，是我们在完善这个政策过程当中重点考虑的。第二，怎么规避国际规则对补贴总额的约束，我们对新疆直接的补贴总额不少，如果按照8.5%的微量允许，我们现在的补贴方法可能面临着一些挑战，通过这样的方式既能够让农民基本收益得到保护，还能规避世贸组织的微量允许天花板的限制，这是我们下一步政策设计要考虑的。第四，还有一些配套的措施，现在我们目标价格补贴在新疆是单枪匹马的，实际上任何国家的农业政策的支持都是组合拳，就像中医一样，必须要综合调理，一个政策孤军奋战的话肯定会带来问题，所以，我们还需要一些配套的政策。包括这个实施方案等等。

　　最后，怎么来完善试点改革，我们觉得还有一年的试点时间，当然也可以根据具体情况再推延试点。如果以最后一年的试点来算，一定要系统评估已经有的经验，根据新的形势、新的挑战来完善试点的方案，特别是要创新补贴的方式，最大限度发挥试点试验的作用，要探索一套更为有效的棉花支持政策机制。

　　第一，完善政策操作方案。

　　第二，探索创新补贴方式。在补贴方面，保护农民利益方面我们面临世贸组织的挑战，同时，也面临着其他的风险。所以，我们下一步考虑怎么来创新补贴方式，比如说能不能借鉴一些人家的经验，特别是我们现在已经有了改革综合信息平台，为实施联动的收入保险提供了支撑，我们能不能在这方面试一下。为什么这么讲?我们初步考虑了收入保险实际上就把农民补贴的方式变通为保险的方法，整个操作的机制就是这样的考虑，为什么这么考虑呢?是因为按照世贸组织的要求，我们对美国关于棉花补贴做了研究，他涉及到的经费是三块，保费、保险公司的金融费用再加上再保险资金，保费这块要纳入黄箱的，后面的资金不纳入黄箱的，这个盘子非常大，不会引起所谓天花板的限制。另外一个方面，我们会利用保险机制更好的规避一些道德风险和其他操作上的困难。所以，我们现在正在探索，这个政策最后是不是由中央来定，我们作为政策研究可能要把这个问题考虑在前面，这是我们对于补贴方式的设想。

　　第三，有一些配套设施，我们希望能够打组合拳，跟新疆棉花补贴方式是多种政策的配合实施有效，不是单枪匹马有效。另外，加强风险管理，这是对于产业链的保护，不管是通过期货工具，还是保险工具，现在要进一步规范、完善，要增加相关品种。

　　第四，参与改革的机构或者主体给予一些政策上的补偿。

　　最后，抓紧评估和总结新疆试点的经验，我们要把新疆的经验推广到其他品种的改革，特别是粮食改革，不管是最低收购价的品种，新疆的经验应该是给我们很多的启示。所以，当务之急是要把新疆的经验，一些做法进行评估，总结，特别是提炼出来对于我们整个改革的启示，尽管就两年的时间，但是它坚定了我们改革的信心，为其他改革奠定了基础，提供了经验，提供了做法。所以，我们非常感谢新疆政府，以及全行业对这个改革试点的支持。我们希望在最后的一年里改革取得更大的成功。

　　谢谢大家!