2014年根据中央一号文件“探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革”精神，我国启动了新疆棉花目标价格补贴试点政策。根据政策方案，计划三年试点，试点结束后综合考虑政策效果、市场反应、存在问题等再完善调整政策。本文在全面评估棉花目标价格补贴试点政策的基础上，探讨了继续实行目标价格补贴试点政策的必要性，并针对试点政策存在的问题提出了政策建议。

　　一、我国棉花目标价格补贴试点政策基本框架和内容

　　目标价格政策是在市场形成农产品价格的基础上，通过差价补贴保护生产者利益的一项农业支持政策。如果市场价格高于政府制定的目标价格，则补贴政策不启动；如果市场价格低于目标价格，农民随行就市，其中市场价格与目标价格之差由政府补贴给农户。我国棉花目标价格补贴试点政策的基本内容和操作方法如下：

　　1．目标价格水平。棉花目标价格水平的制定原则是生产成本＋基本收益。具体计算方法是：上年度棉花生产成本×前三年棉花生产成本平均增长率＋前三年棉花净利润均值×K（保障系数）（K取值在0－1之间）。保障系数取值主要考虑市场供需状况、财政承受能力等确定。2014－2016年，我国棉花目标价格水平分别为每吨19800元、19100元和18600元。

　　2．市场价格确定。棉花市场价格的采价周期是根据农户售棉的高峰期确定，即当年的9月到来年3月。由于农民销售的是籽棉，缺乏标准无法直接分等，因此在棉花市场价格采集中是将农民交售的籽棉按照标准公式换算成皮棉价格。然后再根据市场价格与目标价格差价决定是否启动目标价格以及启动后的补贴水平。

　　3．政策实行区域。按照国家改革方案，棉花目标价格补贴试点政策仅在新疆执行，内地棉区不实行。对内地黄河流域、长江流域棉区，实行了定额补贴方式，补贴范围是山东、湖北、湖南、河北、江苏、安徽、河南、江西、甘肃九省，每年补贴额为新疆补贴标准的60％，以每吨2000元为上限。

　　4．补贴操作模式。2014年，新疆地方主要按照面积和产量结合的补贴方式，即60％按面积、40％按籽棉交售量补贴，兵团完全按照交售量补贴 （为积累经验，2014年新疆在阿克苏地区的新和县和柯坪县分别按照完全按照棉花交售量补贴和完全按照棉花种植面积补贴方式）。2015年，新疆地方调整了补贴方式。中央补贴资金总额的90％按照籽棉交售量进行补贴，剩余10％作为增加部分对南疆喀什、和田、阿克苏地区以及克孜勒苏柯尔克孜4地州基本农户根据面积再进行补贴。

　　二、棉花目标价格补贴试点政策的效果及存在的问题

　　试点政策实行两年多来，取得了较好的效果。市场形成价格机制基本建立，市场主体市场意识明显增强，农民利益得到了一定程度的保护，财政资金补贴效率提升。

　　（一）试点政策效果

　　一是市场形成价格机制基本建立。实行目标价格补贴试点政策以来，国内棉花价格快速下跌，国内外价格联动性进一步增强，国内外棉花价差快速缩小，内外价差回归至合理区间，产业竞争力提升，棉花进口大幅下降。2014年5月－2016年3月，1％关税下进口棉价格指数M级（相当于国内3128B级棉花）每吨与国内棉价差距从3236元下降到809元，降75％。市场主体适应市场能力明显增强，市场倒逼机制逐渐形成，棉农、加工企业等市场主体积极捕捉和理解市场信号，并开始适应和调整。此外，为配合棉花目标价格改革实行的在库公检制度，堵住了棉花质量管理中的漏洞，改善了市场环境，规范了市场秩序，而且彻底解决了多年来新疆棉花生产底数不清的老大难问题。

　　二是农民利益得到一定程度的保护。2014年实行目标价格以来由于全球及国内经济增长乏力，棉花供给偏大需求不足，国内外棉花价格持续下行，棉农售棉收入明显下降。但由于有国家补贴，较好地弥补了棉农的市场损失。2014、2015年新疆棉农（地方）得到的补贴平均每亩约444．0元和497．5元，加上目标价格补贴新疆农民每亩植棉净利润分别为164．4元和89．5元 （现金收入分别为581．4元和509．5元），在国内外棉花价格持续低迷期能够做到植棉不亏本、有效益。

　　三是提高了补贴效率，减少了社会福利损失。相比临时收储政策，目标价格补贴政策将间接的“暗补”调整为直接的“明补”，减少了补贴环节，降低了补贴额度，提高了补贴效率。截至2013／14年度收储结束，我国棉花储备库存超过1200万吨，库存的账面成本达2000亿元左右。按照目前棉花现货价格水平，再考虑自然的降等降级，潜在的价差亏损在750亿元左右。另外，还得支出保管费用和贷款利息。按照每吨储备棉每年200元的保管费用 （中央财政分别按中储棉直属库200元／吨、代储库每年180元／吨的标准进行补助）、1200元的贷款利息补贴测算，每年库存管理补贴支出160亿元左右。实行目标价格后，与临时收储政策相比，当年就直接节省了63亿元的保管和利息费用 （按2014年度新疆实际产量450万吨、每年每吨1400元的保管利息费用计算）。

　　（二）存在的问题

　　尽管棉花目标价格补贴试点政策取得了较好的成效，但由于我国首次实行目标价格改革，属于“摸着石头过河”，试点中也暴露出了很多问题。

　　1．补贴金额超过我国入世承诺。按照WTO规则，我国实行的目标价格补贴属于“黄箱补贴”，其补贴额度受到微量允许上限约束。按照入世承诺，我国特定品种“黄箱”补贴额不得超过该品种当年总产值的8．5％。从实践看，连续两年棉花目标价格补贴试点政策补贴额度都受到了补贴上限的约束。如果未来不采取措施规避将有可能引发其他成员国质疑并引发贸易争端。

　　2．政策预期不稳定。2014年实行棉花目标价格补贴试点政策以来，新疆做了大量的工作，纺织企业、加工企业、农民等市场主体对于目标价格补贴政策已基本理解和接受，对于何时补、补给谁、怎么补、补多少等政策细节已较为了解，政策实施的群众基础较好。但由于目标价格补贴政策仍然属于试点，试点结束后是否继续实行拟或是否会有大的调整市场主体都心存疑惑，迫切希望明确未来的政策走向。

　　3．目标价格制定标准不明确且变动太频繁。根据政策设计，目标价格水平是按照“成本＋基本收益”的方法确定，在试点期一年一变。但从近三年实践看，存在以下两个问题：一是目标价格的制定更加困难。这三年棉花目标价格的制定并没有完全按照政策设计的“生产成本＋基本收益”确定，最终都是不同部门、不同利益主体博弈的结果。由于不同主体、不同部门利益诉求不同，政策观点不一致，对产业发展认识也不同，各方意见分歧越来越大，导致目标价格的制定越来越难。因此，尽管新疆多次反映希望尽早制定和公布棉花目标价格，以便地方政府和广大棉农提早做好生产决策和准备工作，但由于决策机制的问题目标价格往往难产，每次都在当年的4月初左右才能最终确定公布。二是市场主体对目标价格水平预期不明。2014－2016年，尽管棉花生产成本在增长，但棉花目标价格持续下调，未来是否还会继续下调拟或如何变动都无法明确，不利于市场主体生产决策。

　　4．内地定额补贴效果不明显。试点期间，内地九省均按照棉花种植面积发放定额补贴。从实际执行情况看，补贴效果较差。一是为简化操作，一些省直接按照二轮土地承包面积或良种补贴面积发放补贴，农民不管种不种棉花都能领到补贴，没有实现补贴初衷，农民对此意见较大，尤其大户。二是补贴标准偏低，难以激发农户植棉积极性。相对于新疆，内地棉农补贴标准只有新疆的1／3,农户植棉效益偏低。受此影响，内地植棉面积和产量大幅下滑。据国家统计局统计，2015年内地棉花面积和产量为2842万亩和210．3万吨，分别比2013年降1099．5万亩和67．8万吨，降27．9％和24．4％。

　　三、未来我国棉花目标价格补贴试点政策调整方向的思考

　　棉花目标价格补贴试点政策未来的调整方向要综合考虑试点政策效果、市场主体反应、地方政府对政策的认可、我国棉花的竞争力及新疆地区的特殊区情等多种因素。

　　（一）政策效果显著

　　通过对试点政策执行情况分析，棉花目标价格补贴试点政策实行后市场形成价格机制基本建立，纠正了市场扭曲，理顺了产业上下游利益分配格局，缩小了国内外棉花价差，提高了国内纺织业的竞争力，激发了产业链各市场主体的活力。农民利益得到一定程度的保护，充分发挥了稳定棉花生产的作用。同时，相比临时收储政策，将“暗补”改为“明补”，提高了补贴效率，减少了社会福利损失。

　　（二）地方政府、市场主体对试点政策比较认可且付出了较大成本

　　从政策实施的角度看，任何一项政策都需要通过地方政府来具体组织和实施，因此地方政府对政策的认可度一定程度上决定了政策效果。从棉花目标价格补贴试点政策启动以来，新疆比较认可，在政策实施中投入了大量的人力、物力和财力，并建立了目标价格改革信息平台和相关配套措施，为政策实施奠定了良好的基础，也为其他地方、其他品种探索农产品价格形成机制改革积累了较好的经验。新疆少数民族占比较大，广大棉农文化程度普遍不高，特别是南疆地区（新疆南疆四地州少数民族人口占总人口的比例为90％以上），理解和接受一项政策极为不易。目标价格实行两年来，地方政府和广大棉农对政策认识比较到位，对于政策细节已较为了解，因此当前对于政策本身和整体框架不宜频繁变动。另外，根据2015年年初农业部棉花全产业链市场监测预警体系对701户新疆地区棉农、21家纺织企业和55家加工企业的满意度调查看，对棉花目标价格补贴试点政策的满意度分别达到86．4％、100％和46％（本次调查时间为2015年；相对于临时收储政策，加工企业对于目标价格政策满意度低是正常的，因为在目标价格政策下，加工企业需要直接面对市场承担市场风险）。

　　（三）我国棉花竞争力不强

　　我国是世界第一大棉花消费国，拥有成熟的棉纺织产业基础和强大的纺织加工能力。近两年年均棉花消费量约700万吨，占全球棉花消费量的30％左右。据业内专家估计，我国棉花供给总量的65％用于满足国内需求，35％以纺织品形式出口后用于满足国际市场的需求。对于这样一个纺织品服装生产和出口大国，保持一定的棉花原料自给率十分重要。但相对于其他主产国，我国棉花生产规模较小、生产成本高、劳动生产率和资源产出率较低，棉花竞争力不强。2014年，我国亩均棉花生产成本达到2278．6元，分别是美国的3．2倍和印度的4．2倍。从我国棉花生产的区域格局看，近些年黄河流域、长江流域由于人工成本高、棉花效益低，棉花生产规模快速萎缩（2015年内地黄河流域和长江流域棉区棉花播种面积和产量占全国总量的49．9％和37．5％）。从未来发展看，内地棉区由于棉花生产机械化推广困难等原因，生产规模将呈不断萎缩态势，我国棉花生产的重点将集中在新疆。在这种竞争力较低和产业区域布局发展趋势看，对新疆地区棉花生产实行支持政策非常必要。

　　（四）棉花在新疆具有重要地位

　　新疆地处边境，经济发展相对落后，棉花产业在新疆经济和社会发展中占有举足轻重的地位，棉花产值约占农业产值的一半左右。全疆50％的农户种植棉花，70％以上为少数民族，植棉收入占农民人均纯收入的35％左右，特别是南疆90％以上的县种植棉花，植棉收入是当地少数民族群众重要的收入来源。尽管从政策本身看，目标价格政策并不承担社会稳定等目标和义务，但从实际看它确实一定程度上承担了保障就业、保障新疆尤其是南疆地区农民收入的使命和任务。从当前的社会稳定、民族团结等角度出发，不宜贸然取消补贴政策。

　　考虑到棉花目标价格补贴试点政策效果较好、市场主体满意度较高、地方政府对政策比较认可、新疆特殊区情等多方面因素，建议继续在新疆地区实行棉花目标价格补贴政策。对于存在的问题需要通过调整目标价格定价机制、完善补贴方案等逐步解决。

　　四、未来完善棉花目标价格补贴试点政策建议

　　1．完善棉花目标价格确定方法。为更多发挥市场价格信号对棉花生产的引导作用，兼顾财政承受能力和补贴的可持续性，建议进一步完善棉花目标价格水平确定方法。主要思路是降低目标价格对净收益的保障程度，逐步使目标价格向保本微利的水平靠近，引导棉花生产向优势产区、优势品种集中。

　　2．完善补贴挂钩机制。为符合世贸规则要求，参考其他国家做法，建议中央财政对地方政府目标价格补贴的数量依据由当年棉花统计产量调整为固定产量 （或基期产量），实现补贴与生产“半脱钩”，争取将补贴政策纳入“蓝箱”补贴范畴。

　　3．约束补贴上限。目前的补贴方案中无论基本农户还是经营单位都能够获得相同的补贴。但相比基本户，经营单位无论在资金实力、抗风险能力、获利能力等方面都要高很多，如果完全等同于基本农户平等的享受国家政策有失公平。且对于经营单位来说，判断和承担市场风险是其开展经营行为的先决条件。建议未来在补贴方案上对基本农户和经营单位区别对待，根据南北疆不同情况，对经营单位享受补贴的规模上限进行限制。

　　4．调整完善内地定额补贴机制。鉴于内地棉花定额补贴效果一般，建议调整目前内地的补贴机制，从“普惠性”向“特惠性”转变。棉花是耐旱、耐盐作物，在作物结构调整和环境保护中具有重要作用。今后可重点支持华北漏斗区、黄河三角洲盐碱地、苏北盐碱地及部分具有植棉优势的区域发展棉花生产。