平静期的不平静

　　暴风雨要来临了么？作为中国应对贸易救济案件的核心部门，国家商务部贸易救济调查局这段时间却是平静的。

　　尽管外界预期美国新任总统特朗普在1月20日上台后可能对越来越多的中国产品施以惩罚性关税，自2016年6月以来，美方只提出过一起针对中国的新的贸易救济调查。

　　商务部贸易救济调查局局长王贺军则预感到，这可能是暴风雨之前的一段平静期。贸易救济调查局的工作之一是产业预警。不仅外派的中国使馆经商参处会对各国对于中国产品的贸易救济调查动态持续关注，这个位于北京东长安街2号的机构也在通过进出口贸易数据监测主要的进出口量较大的行业和产品，提前做好预警工作，避免不必要的贸易摩擦。

　　在刚刚过去的2016年，中国共遭遇了27个国家和地区发起的119起贸易救济案件，平均每三天就有一起案件是针对中国的，涉案金额达143.4亿美元。据世贸组织统计，2016年世贸成员发起的贸易救济调查月均数量达到2009年以来最高点，中国已连续21年成为遭遇反倾销调查最多的国家，连续10年成为遭遇反补贴调查最多的国家，近期全球三分之一的调查针对中国。

　　这个承担进出口公平贸易工作和贸易救济调查工作及相关对外事务的机构在中国加入世贸组织以前并不存在，它是在2002年——中国在加入世贸组织的第二年，为了更好地应对国际贸易纠纷所专门成立的，当时名称为公平贸易局。没有人想到，中国将会在未来的15年里，成为“入世”的那一批国家中间受益最大的国家之一，“入世”带动了经济的发展，也让“中国制造”走进了全世界。也没有人会想到，15年之后，中国会面临一系列层出不穷的新问题。

　　过去曾高举“贸易自由”大旗的美国，在特朗普声称要对中国征收45%关税、任命在公开场合反对自由贸易的白宫国际贸易委员会主席纳瓦罗和商务部长罗斯之后，显示出毫不避讳的贸易保护主义倾向。在欧洲，正在进行大选的德国和法国，一贯反对自由贸易的保守派正在选举中取得优势。

　　一些国家贸易保护主义倾向明显抬头是由于世界经济不景气，这是王贺军对当前贸易摩擦增多的分析。据世贸组织统计，世界贸易增长速度连续三年低于世界GDP增长。而发生贸易救济案件的主要地区，经济复苏都比较缓慢。在王贺军看来，中国的外贸增速多年来大大高于世界平均水平，中国制造日益强大，一些传统制造大国也在转向，曾经鼓励自由贸易的德国现在也呼吁对诸如钢铁、光伏等行业进行限制。

　　而最大的挑战可能还在于，入世16年后，WTO成员全面履行承诺，终止用歧视性的“替代国”做法判定中国产品是否倾销。16年前签署的《中国入世议定书》第十五条（简称“第十五条”）于2016年12月11日到期后，目前美国仍然有6个案子使用“替代国”办法作出裁决。欧委会虽表示将履行“15条”项下义务，并向欧盟理事会和欧洲议会等提交法案、建议取消非市场经济名单，却又同时创造了一个所谓“市场扭曲”的概念，针对“市场扭曲”仍可使用“替代国”方法，有关的四条标准，与非市场经济的标准没有实质性变化，还有以国别研究报告的形式变相出台市场扭曲国家名单。

　　一些中国企业正为此而感到不安。天津海钢板材有限公司副总经理张永军对经济观察报透露，目前欧洲那边的客户要求今年3月份之前把产品发过去，也许到时会有“新动作”。而3月份之后的订单该怎么办，目前还看不清楚。

　　而关于“替代国”做法之争以及由此蔓延出来的针对中国产品的一系列歧视性做法，关系到的不仅是相关企业，同时也将是这个商务部人数第一多的重要部门所面临的重要挑战。

　　从铝业案到钢铁337调查

　　在商务部6号楼8层靠南一间办公室的北墙上，一幅世界地图占据了大部分的面积，在被一摞摞材料、文件和专业书籍堆叠得有些拥挤的办公室里显得格外醒目。

　　每天上午7点甚至更早，王贺军就会走过这幅世界地图，开始阅读简报、了解各个案件的最新进展。自2002年公平贸易局成立伊始，王贺军就开始从事相关的工作，而自2014年4月公平贸易局和产业损害调查局合并成为贸易救济调查局之后，身为局长的他要对发生的每一个案子进行审阅。

　　在接受经济观察报正式采访约5个月前，贸易救济调查局指导下的中国铝业在美国国际贸易委员会（简称“ITC”）的听证会上打了一场漂亮的仗。

　　2016年8月24日，一封美国国际贸易委员会主席威廉姆森致崔天凯大使的信函被转到了王贺军的办公桌上，内容是邀请中方参加该委员会就美国铝业和全球铝产品贸易在9月下旬召开的听证会。早在同年4月，美国国际贸易委员会已就美国铝业和全球铝产品贸易启动332调查，而美国国内产业可能会根据该听证会的调查结果对相关进口产品提起贸易救济调查。

　　引导涉案行业和企业对贸易救济案件积极应对，是贸易救济调查局这些年持续在做的事情之一。一旦公开案件，商务部会第一时间在官方网站上发布消息，通知可能涉案企业。同时，如果明确知道是哪个涉案企业，贸易救济调查局会通知地方商务厅、商贸主管部门，由这些机构去通知涉案企业。对不了解情况的企业，会给予案件运行流程和应诉规则的解读、相关律师的选择等方面的建议。

　　2016年9月29日，ITC最大的会议室的旁听席里，有一半都是中国人。30多个人组成的庞大阵容里，囊括了来自商务部、发改委、工信部的官员，有色金属协会的成员以及主要铝企业人士，据贸易救济局出口一处处长李勰回忆道，他们在赴美一天前才顺利拿到签证赶赴美国，一下飞机，又在当地律所进行了一整天针对听证会的预演和彩排，然后才参加第二天的ITC听证会。

　　当地时间9点开庭的听证会分为四个环节，前三个环节分别由美国的议员及政府官员、美国内生产商、商协会、劳工组织、研究机构、外国生产商和行业协会等轮番发言，主要关注点包括中国铝业产能过剩、铝材倾销、当地铝材销售受到挤压和工人失业等问题，建议采取贸易救济措施。加拿大、欧盟和南非代表的发言则附和了上述观点，此时已到当地时间下午5点多，场面一度对中国铝业非常不利。

　　在贸易救济局指导下，除了组织涉案企业积极应对以外，商协会还要代表企业去做整体的抗辩。而令美方代表没想到的是，中方对这次听证会做了大量准备，贸易救济局还专门委托了有色协会下属的有色金属技术经济研究院就中国和主要铝业国家的生产、贸易、投资及竞争力对比等进行了系统的梳理。在第四个环节，代表中方的中国有色金属工业协会副会长文献军发言之后，风向发生了逆转。

　　文献军向美方阐明了中国铝产业的真实情况，包括中国铝工业的快速发展源于中国经济发展对铝的巨大需求；中国人均铝存量、铝消费量与发达国家相比都存在较大差距，中国铝消费仍将在目前的经济发展阶段保持增长；中国铝产业竞争力主要体现在技术装备和能耗全球领先、劳动力生产率处于全球较高水平、投资成本远低于中东铝产业发展的国家或地区等。

　　在文献军看来，国外对于我国铝产品倾销的职责也与事实不相符。中国电解铝产业始终立足于满足国内需求的发展原则、铝材主要消费市场也集中在国内；国际市场只是中国铝材市场的补充。而出席听证会的中国有色金属工业协会处长莫欣达也分析道，近十年来，中国每年的铝材净出口量占铝材总量比例不到10%，绝大部分铝材都有国内市场消化。

　　中方在听证会上的发言和回答对五位委员起到了引导作用。委员再次将焦点转向欧盟、俄罗斯和加拿大的代表，此前被围攻和指责的不利局面基本被扭转。这场因持续11小时而被委员会主席威廉姆森称为“ITC历史上历时最长的三个听证会之一”的听证会，目前取得了阶段性胜利。

　　而2017年1月12日，美国就中国对原铝（电解铝）提供的相关补贴措施提起世贸组织争端解决机制下的磋商请求，似乎又使得上述听证会在今年6月份的终裁结果变得难以预料。

　　同样位于6号楼8层的贸易救济调查局会议室是另外一个王贺军经常出现的地方，最多的时候一天要开大大小小约五六个会议。会议包括每周的局务会、常规性的工作汇报与内部协调会、日常与涉案商协会以及企业的会谈、不定时的外方会议——诸如凌晨4：00与美方交涉磋商光伏、多晶硅案件的会议等。

　　钢铁的过剩产能问题是美欧对中方施压的重点。2016年，中国的钢铁产品共遭到了21个国家和地区发起的调查46起，涉案金额75.7亿美元，占同期全国案件数量和金额的40%和54.1%。除了案件频繁、加大立案力度和措施外，美欧还不断在各种场合施压，要求削减产能，包括在OPEC，G20峰会、中美商贸联盟、中欧高层经贸对话等重要外交场合。

　　分析目前贸易保护主义抬头、各国自顾倾向明显、民粹主义泛滥的局势，王贺军对贸易保护主义的理解是，保护主义并不单纯地体现在立案数量上，更体现为滥用规则、伪造高税率。他坦言道，美欧滥用规则体现得特别明显。

　　而除了过去的“双反”调查，高科技案件也在明显增多，特别是美国针对侵犯知识产权的337调查明显增多。据贸易救济调查局统计，2016年美国发起的337调查有22起，同比上升了120%，这也达到历年来最高。

　　2016年5月26日，美国际贸易委员会决定对中国输美碳钢与合金钢产品发起337调查。该调查申请由美国钢铁公司于4月26日依据《美国1930年关税法》第337节规定向美国际贸易委员会提出，指控中国企业对美出口、在美进口或在美销售的碳钢与合金钢产品时存在合谋操纵价格、控制产量及出口量、盗用商业秘密、虚构产品原产地等问题，请求美国际贸易委员会发布普遍排除令及禁止令。

　　337调查主要针对进口产品侵犯美国知识产权的行为，是在美企业、特别是美国本土企业进行商业战略布局和竞争的有效手段，其特点一是案件调查进程非常快，一般12到16个月结束；二是措施严厉，不应诉或者败诉的结果都是涉案产品无法进入美国市场。

　　而普遍排除令则是最具杀伤力的手段。普遍排除令一旦签发，涉案产品不论来源、产地、进口商、所有人、销售商，一律不得进入美国进行销售，而且不限于调查中所列名被诉的企业。王贺军很清楚，实际上，中国对美国出口的全部钢铁都归纳于碳钢与合金钢领域，这项调查相当于涉及中国几乎全部输美钢铁产品。

　　胜利的曙光似乎相去不远。在目前，此案主涉及的主要三项指控中，所谓中国企业传统价格形成垄断和伪造、虚构原产地前两项指控，经过贸易救济局、涉案协会、企业共同努力分工、积极应对，目前美国际贸易委员会已发布初裁，终止上述两项调查；而作为40家涉案企业中唯一未脱困的钢企宝钢，目前也在积极地采取法律手段应对盗用商业机密这项指控。

　　要打的硬仗

　　这个看似平静的时期背后会袭来多大的风暴？在贸易救济局内部，经历了形形色色的贸易救济调查和案件的官员们，对即将可能到来的风暴并不害怕。在他们办公室的墙上，往往张贴着一张巨大的案件应对表，上面井井有条地标注了各类案件的初裁终裁时间、涉及行业组织、应诉企业代理律师等，剩下的工作，就是要联动政府、协会、企业积极应对。

　　刚刚走马上任的特朗普的最新举动是退出了奥巴马辛辛苦苦建立的TPP，甚至声称作废北美自由贸易协定，在美国与墨西哥边境的边境墙也在酝酿中；与此同时，欧洲的黑天鹅也在振翅欲飞。王贺军的判断是，2017年的形势将更加严峻复杂，表现为贸易摩擦高发。

　　值得注意的是，中国在2016年遭遇了119起贸易救济案件，其中，美国对华共发起20起贸易救济调查。这意味着，其他国家和地区对于中国的贸易救济案件达99起之多，数量同样不容小觑。

　　也许还有更多硬仗要去打。中国入世这些年，“中国制造”对世界市场的占有率越来越高，世界市场也对中国越来越“照顾”。而这个经受了贸易摩擦“洗礼”的机构也从无到有，发展成拥有80多人员配置的商务部人口第一大局，从中也许能够窥见中国面对贸易摩擦愈演愈烈的形势，要加强应对的决心。

　　虽然比起入世初期，企业在应对贸易救济案件上具有了更高的积极性，在应诉过程中，依然有很多企业缺乏应对经验。应诉材料提供得不够完整会影响应诉结果；另外，相对于应对能力较强、资金相对充足的大企业，实力相对弱、出口少的小企业依然认为高额的律师费对企业来说压力太大；而国有企业往往遭受着歧视性的待遇，无法得到分别税率。这些都是贸易救济局正在着手解决的问题。

　　在应诉反补贴案件的过程中，相当一部分工作是商务部与其他主管部门联动完成的。财政部、发改委、中国进出口银行、国家开发银行、税务总局等提供大量的协助去回答问卷。但是王贺军也指出，存在一种情况，即必要的相关资料都提供了，对方还要求提供很庞杂的、甚至涉及整个经济运行的、企业无法提供的名目，导致了应诉困难。

　　商务部和地方商务厅目前正定期举办培训班，为企业普及贸易救济问题以及应对措施。而对于无力应诉的小企业，贸易救济局在尊重企业算经济账的同时会尽量对其进行协助，组织小企业通过集体抗辩的形式积极应诉。而针对国有企业无法获得分别税率的问题，王贺军介绍道，早在2012年就把对方告到世贸组织去了。世贸组织反倾销协议明确规定，要给每一个出口商一个税率；世贸也已经做出裁决，认为他们的做法不符合世贸规则，不能因为所有权性质的问题就不给予分别税率。针对无视中国经济改革进展，罔顾实际情况、不符合世贸组织规则的行为，“目前正准备提起执行之诉。”王贺军说。

　　目前，中国作为申诉方，在世贸争端解决机制起诉的案件已达十余起，获得胜利的案件包括诉美反倾销措施案、诉欧盟紧固件反倾销措施案原审和执行之诉等。根据商务部贸易救济局提供的数据，仅2016年，就胜诉了30多起案件，维护了我国30多亿美元的出口市场。

　　通过双边和多边协调机制主动维权、运用贸易救济调查维护中国产业利益，这是贸易救济调查局的另一个职能所在。据世贸组织统计，中国已经主动发起了214起贸易救济调查。

　　近年来，商务部贸易救济局局长王贺军的工作也许还包括就各类案件最新进展对外界发表谈话。王贺军最近一次出现在媒体镜头里的时间是1月24日，美国商务部就对华卡客车轮胎反倾销和反补贴调查作出终裁，王贺军就此发表谈话，严重质疑美国商务部裁定高额反补贴税率的决定。

　　王贺军并不希望看到贸易战，他认为这对双方都是伤害。他对经济观察报说，贸易是双方互利双赢的，而非强买强卖，自由的国际贸易符合贸易双方的利益。“我们希望有开放的环境，从而保障正常的贸易流动，这对促进各国经济发展都有好处。如果我国的贸易利益受到不正当侵害，我们会与相关国家加强沟通、协商，努力避免贸易战，但我们也会采取相应的措施，维护自己的权益。”王贺军说。