“世上只有一个圈套……那便是第二十二条军规。”

　　这句话，被美国作家约瑟夫？海勒写在《第二十二条军规》的第一页上。这部著名的黑色幽默作品开创了荒诞小说的新境界。所谓“第二十二条军规”，并不存在却又如影随形，有具体条文却又矛盾重重。

　　眼前，中国正面临着类似一款条文——十五年前签署的《中国入世议定书》（中文版）第15条。

　　第15条规定了入世后其他国家认定中国企业的补贴和倾销行为的采用标准。依据该条规定，那些被认定为存在“市场经济地位”的国家，可以依据其他替代国的成本和价格标准，来裁定中国企业是否存在倾销行为，并以此来对中国采取加征关税等反倾销手段。此即“替代国定价”法。

　　但第15条同时规定，无论如何，“替代国定价”法都应在中国加入WTO十五年后终止。

　　2016年12月11日，中国正式加入WTO整十五年间。十五年间，中国从纺织到钢铁、从光伏到一些零部件制造行业，都曾饱受欧美国家因“替代国定价”法而给予中国企业反倾销制裁的折磨。

　　现在，当中国企业终于走完入世十五年过渡期，并可以依据第15条迎来一个公平的国际贸易地位时，却发现欧盟和美国依然可以以不具备市场经济地位为由，继续沿用《中国入世议定书》第十五条明确终止的规定，对中国企业采取反倾销措施。

　　2016年12月15日，美国就中国对小麦、大米（长粒米和中短粒米）、玉米等三种农产品(12.820, 0.16, 1.26%)实施的关税配额管理措施提起世贸组织争端解决机制下的磋商请求。

　　2016年12月13日，欧盟委员会通过决议，规定可以在未来对包括来自中国在内的廉价进口原料产品征收更高关税。

　　15年前，当中国为结束艰难谈判成功入世而一片欢呼时，没有人会想到，这场艰难的谈判还会有一个充满争议的下半场。而此时，世界经济和贸易场景已经转换：中国成为世界第二大经济体；美国经受了大萧条以来最大一次金融危机的考验，并迎来饱受争议的新总统和不确定的未来；欧洲尚在欧债危机中艰难恢复，一体化进程面临挑战；全球贸易保护倾向抬头，旧秩序脆弱不堪。

　　在小说《第二十二条军规》中，主人公约赛连想尽一切办法利用“第二十二条军规”逃离他厌恶的战争，最后却发现，原来这条规则就是圈套，他无法逾越也无法摆脱。规则导演了“有组织的混乱”和“制度化了的疯狂”。

　　中国入世的故事并没有完全按照预定的剧本走下去。

　　一场围绕关键“第十五条”以及由此延伸出的“市场经济地位”而展开的艰难博弈刚刚开始。

　　争议关键“第十五条”

　　《中国入世议定书》（中文版）第15条是一个关于“确定补贴和倾销时的价格可比性”的条文，其中的“（a）（ii）”款规定：“如受调查的生产者不能明确证明生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件，则该WTO进口成员可使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法。”

　　在国际贸易中，倾销，是指一国或地区的生产商或出口商以低于其国内市场价格或低于成本价格将其商品抛售到另一市场的行为。倾销被视为一种不正当的竞争手段，为WTO所禁止，因此反倾销也成为各国保护本国市场，扶持本国企业强有力的借口和理由。

　　《中国入世议定书》（中文版）第15条即是界定中国企业倾销与否和标准的关键条款。该条款的大意为，决定一国商品是否存在倾销行为应比较商品的出口价格与“基准价格”。在进行反倾销调查时，对具市场经济地位的国家来说，“基准价格”由其国内实际成本认定；对不具备市场经济地位的国家，国内价格不能作为“基准价格”，要选择“替代国”同类产品的成本作为“基准价格”，来判断反倾销是否成立。这种方法是最初由美国在肯尼迪回合谈判（即1964年5月至1967年6月召开的第六轮多边贸易谈判）结束后首次实施的，之后陆续被其他国家采用。

　　而根据《中国入世议定书》（中文版）第十五条（d）款规定，“一旦中国根据该WTO进口成员的国内法证实其是一个市场经济体，则（a）项的规定即应终止，但截至加入之日，该WTO进口成员的国内法中须包含有关市场经济的标准。无论如何，（a）项（ii）目的规定应在加入之日后15年终止。此外，如中国根据该WTO进口成员的国内法证实某一特定产业或部门具备市场经济条件，则（a）项中的非市场经济条款不得再对该产业或部门适用。”

　　该条款意味着，有资格来判定中国是否具备“市场经济地位”的国家，只包括那些在中国正式加入WTO前对“市场经济地位”有相关国内立法的国家，主要包括美国、欧盟、巴西、印度、日本等。但该条款也明确，无论如何，引用替代国同类产品基准价作为界定倾销与否的做法，应在中国加入WTO十五年后终止。

　　现在看，15年前的入世，并未使中国自动获得市场经济地位。在入世后的15年内，中国企业无时无刻不行走在“替代国”价格的雷区之中。

　　在替代国价格方面，早期反倾销案件中，美国往往选择印度、新加坡等作为中国的替代国。但随着相关国家的数据透明度不断提高，美国又开始选择数据透明度更低的“新六国”（包括泰国、菲律宾、马来西亚、巴西、哥伦比亚和南非）作为备选国，剔除了印度等国家。

　　商务部国际贸易经济合作研究院国际市场研究所副所长白明认为，美欧的做法实质就是贸易保护主义。比如1980年的铸铁件一案，美国选日本为替代国，计算出中国的倾销幅度是11.66%，同时被调查的印度铸铁件与我国价格相同，因印度是市场经济国家，其国内价格就作为公平价格，被裁定不存在倾销。

　　为何这不公平的地雷当时没有被排除？原中国入世谈判首席谈判代表、原国家外经贸部副部长龙永图早在2004年就曾表示，之所以在市场经济地位这一问题上让步，是在大背景下的不得已而为之。

　　“谈判很艰难，我们还有很多地方需要外方的妥协。”龙永图坦诚道，作出让步是为了保留一些最基本的底线，比如坚决不承诺五年内开放资本市场和实现汇率自由浮动。他说，“这些问题的重要性应该说远远超过了反倾销条款的重要性”。

　　2016年5月15日，龙永图在2016中国与全球化圆桌论坛上再次回忆道，促使中方提出市场经济地位条款的原因，还源于中国外贸企业相互杀价而遭遇的反倾销。龙永图认为，从某种意义上讲，条款是积极的。入世之后达成的新条款给过去自动被当成非市场经济的中国企业另外一种选择：若企业能够证明自己的市场经济地位，就可采用中国国内的价格或成本。

　　“第十五条”下的反倾销这些年

　　入世以来，中国被国外反倾销首当其冲的是纺织业。中国纺织品进出口商会法律部主任王东晓回忆道，入世后，各成员国对中国的纺织品配额限制逐渐取消，中国纺织品制造业发展迅猛。喜忧参半的是，纺织品对美国的大量出口也使得美国加大了对于中国纺织业出口的反倾销调查。

　　在纺织行业，对反倾销感受最明显的莫过于化纤行业。据中国纺织品进出口商会信息的不完全统计，截至今年7月，美国、印度、巴基斯坦、阿根廷等多个国家对我国化纤产品发起的反倾销调查或反倾销复审案件共8起，涉及的产品包括聚酯涤纶短纤、聚酯涤纶长丝、PTA等。

　　王东晓告诉经济观察报，近年来的新态势是，对中国纺织品行业进行反倾销调查的国家已经由美国转移到了印度、土耳其和一些南美洲国家。而反倾销案件的频发也正在影响着化纤产品的出口格局。受被征收反倾销税影响，今年1~5月，中国出口至印度市场的 PTA量同比减少24.64%，出口至巴基斯坦的涤纶短纤量同比下降40.97%。

　　而行业内的竞争者也转移到了东南亚国家。宁波铭朗服装有限公司经理刘波介绍道，现在国内人工成本增高后，中国服装(11.610, 0.21, 1.84%)出口都不走低价路线。低价服装订单主要在越南等地。

　　据中国机电产品进出口商会法务部主任陈惠清介绍，在机电整体行业遭遇的反倾销调查中，光伏产业遭遇的反倾销调查情况是比较突出的。

　　光伏产业内，迄今为止对中国最大规模的贸易诉讼当属2012年9月6日欧盟委员会对中国光伏组件、电池、硅片等产品发起的涉案金额达204亿美元的反倾销调查。2013年12月5日，欧盟委员会发布欧盟光伏反倾销与反补贴案终裁公告，121家光伏企业做出价格承诺，并对其他中国企业光伏组件与电池征收47.7%-64.9%不等的双反税。

　　价格承诺就是最低限价的承诺。在欧盟提出反倾销调查以后，相关产业跟欧委会达成了一个协议，在最低限价之上销售，可以不缴纳反倾销税。陈惠清告诉经济观察报，当时行业内，光伏企业90%的产品用于出口，其中80%出口欧盟市场，“价格承诺保住了光伏产品在欧盟市场合理的市场份额，也挽救了主要依赖欧洲市场的光伏企业，并为企业开拓其他市场赢得了一年多的喘息时间”。

　　价格承诺之后也并不是一帆风顺的。汇率上的波动，带给光伏企业再一次的打击。英利绿色能源控股有限公司总法律顾问袁鹏崧说，“组件价格下降很快，而价格承诺中的限价定的过高”。袁鹏崧说，据他所知，绝大部分的主要光伏企业，之后都或主动或被动退出了这个协议。

　　自美国商务部自2012年10月10日对华光伏产品进行的“双反”终裁以来，已经历了三轮的调查拉锯战，至今仍在继续。调查中，美国选择以泰国为替代国，而泰国的生产成本远高于中国，在此基础上判定的反倾销初裁税率最高达249.96%。

　　在美国对华“反倾销”调查过程中，企业每年会雇佣四五个人专注双反案的处理、按照美国商务部的要求制作答卷，而用于调查案的开销费用也很惊人。一位多年负责反倾销调查案的法律人士对经济观察报透露，光伏企业每年花在双反方面的律师费可达上百万美金。

　　光伏业内人士告诉经济观察报，很多光伏企业在开拓新兴市场时，为争取市场份额而大幅降低组件销售价格，会面临营收下降的窘境。

　　在遭遇了一系列反倾销调查后，光伏企业开始盘算着，如何在分得美欧“蛋糕”的情况下规避调查。光伏企业开始在海外投资设厂，规避了20%-30%的高额税率，其目标市场依然直指美国和欧洲。

　　据商务部最新信息，仅2015年上半年，中国遭遇反倾销案件32起，反补贴案件4起，保障措施1起，涉案金额达35亿美元。其中11起钢铁产品和制品案件最为突出，案件数量占比30%；涉案金额占比高达58%。

　　天津海钢板材有限公司是一家专业生产热镀锌板带的生产型企业，主要出口镀锌带钢到东南亚、中东以及南美地区，企业遭受的反倾销调查主要来自台湾和越南。负责经营的副总经理张永军对经济观察报介绍道，企业产品也对欧盟出口，但目前份额较小，作为一家民企，主要目的还是盈利，这是选择出口对象时的考量。欧洲对于产品的的标准要求日渐严格，企业也在慢慢适应。

　　频繁的反倾销调查带来了市场的转移。以出口圆钢为主要业务的承德建龙钢铁有限公司选择东南亚、韩国、泰国、越南、土耳其等新兴市场作为出口目的地。公司的出口负责人艾国智介绍道，公司目前还没有接受过反倾销调查，原因在于产品相对小众，同时，类似泰国这样的国家目前生产不出这样的产品，不存在太多竞争关系。

　　破解迷局

　　2016年12月15日，美国就中国对小麦、大米（长粒米和中短粒米）、玉米等三种农产品实施的关税配额管理措施提起世贸组织争端解决机制下的磋商请求，商务部条约法律司负责人就此发表谈话并指出，关税配额制度是中国加入世贸组织时明确保留的贸易管理方式，中方将根据世贸组织争端解决程序进行妥善处理。

　　WTO争端解决专家、高朋律师事务所合伙人钱文婕预测称，中国胜诉的可能性较大，但争端解决可能需要较长的时间。钱文婕分析，据WTO规则，若中国同欧美磋商未果，中国可以启动下一个法律程序，即请求成立专家组，对欧美相关立法和反倾销措施进行合法性的审查，该阶段的法律程序长达十几个月。之后还可提起上诉，两个程序加在一起，可能需要两年。

　　即使历经漫长道路将争端解决，前路就一帆风顺了吗？中国社科院世界经济与政治研究所副研究员苏庆义的看法是，即便美欧认可了相关条款，也会用其他手段实施贸易保护政策。贸易保护的手段很多，除反倾销外，还有卫生和植物检疫措施、技术性壁垒、保障措施、特殊保障措施、数量限制等。

　　美国对中国发起上述措施的四天前，2016年12月11日，是按照《中国入世议定书》中国正式加入WTO的第15年终结日。2001年加入世贸组织时，中国的GDP仅为1.33万亿美元，2015年达到10万亿美元，增长近8倍，在全球排名第二。如今，中国已成为全球第一贸易大国、世界第二大经济体。

　　按照《中国入世议定书》第十五条（d）款的规定：“无论如何，（a）项（ii）目的规定应在加入之日后15年终止。”这意味着，即便美日欧等不承认中国的市场经济地位，到期的“第十五条”也走上了废止的道路。

　　自2004年4月新西兰率先承认中国“市场经济地位”以来，至今已有包括俄罗斯、巴西、瑞士、澳大利亚、北欧、英国以及荷兰在内的80多个经济体承认中国“市场经济地位”，并放弃在对华贸易相关问题上采取“替代国”做法。

　　2016年12月12日，中国就美国、欧盟对华反倾销“替代国”做法，先后提出世贸组织争端解决机制下的磋商请求，正式启动世贸组织争端解决程序。按照商务部发言人沈丹阳的说法，议定书第15条的规定如期终止对华反倾销“替代国”做法是国际条约义务，必须严格遵守，这一点是明确和不容置疑的，与所谓“市场经济国家”没有任何关联。早在12月9日，沈丹阳已警告说，应该“避免因此而影响双边经贸关系正常发展”。

　　不过，欧盟委员会则迅速地在当地时间12月13日通过一条决议，规定可以在未来对包括来自中国在内的廉价进口原料产品征收更高关税。

　　这背后，是近期美国、日本先后表态不承认中国“市场经济地位”，企图借此延续“替代国”做法。欧盟委员会则于上个月提出一项新的立法倡议，主张撤销“非市场经济国家”名单，采取新的反倾销手段。

　　在原中国入世谈判首席谈判代表、原国家外经贸部副部长龙永图看来，美、日、欧没资格来承认中国的市场经济地位，他说，这是一个伪命题。问题不在于他们是否承认中国的市场经济地位，而在于他们是否按照“第15条”来实行。

　　2016年6月，中国总理李克强同德国总理默克尔在会见记者时表示，“‘市场经济地位’与履行《加入议定书》第15条承诺义务是两个层面的问题。用法律专业术语讲，这个条款叫作‘落日条款’。也就是说，根据协议，无论发生什么情况，到2016年12月11日，这个条款都要自动终止。”

　　当时，李克强曾反问道：“如果我们现在对这个条款还需要重新谈判，那我们是不是还要重新谈判关于中国加入WTO的问题？”

　　中国是世贸组织内第一个面对此类问题的国家，但绝不会是最后一个。2006年，越南在加入世贸组织时也签订类似条款。未来的越南在条款到期后，也可能面临与中国一样的处境。

　　目前，由《中国入世议定书》第十五条和所谓市场经济地位之争引发的后续问题依旧在蔓延。

　　一些中国企业正为此而感到不安。天津海钢板材有限公司副总经理张永军报透露，目前欧洲的客户要求明年3月份之前把产品发过去，也许到时会有“新动作”。