2011年8月23日，商务部、海关总署等几部委联合发布《关于建设珠三角加工贸易转型升级示范区的指导意见》，其提出，力争用3年完成珠三角示范区的加工贸易初步转型。

　　接近商务部的人士解读，这一表述背后，意味着广东获得了三年的过渡期，在这三年内自发地进行加工贸易的转型升级，而中央在政策面上暂时不会施压。“迫于节能减排的压力，加工贸易禁止类目录可能会略有扩容，但是大的政策面暂时难有调整。”这位人士告诉记者。

　　商务部时评专家、清华大学中美关系研究中心研究员周世俭说，加工贸易在中国改革开放的前二十年功不可没，促进就业，增加税收，引进了先进的管理和技术。

　　国家科技部早前的一份关于加工贸易的研究课题显示，在1991年-2003年间，中国的加工贸易每增长一个百分点，GDP就增长0.761个百分点，其中，加工贸易进口的贡献率为47%，加工贸易进口的贡献率为53%。

　　然而，加工贸易两头在外的特征，也吹出一个看似繁茂、实则“浮肿”的中国外贸。2005年以来，中国居高不下的外贸顺差频频引来国际压力，人民币也不得不驶上升值之路。

　　事实上，如果扣除掉加工贸易产生的顺差，中国外贸将出现大额的贸易逆差。三十年的外贸结构固化带来的转型阻碍，正是加工贸易政策遭遇调整的直接原因。

　　代工者的命运

　　张汉文是中国大陆施行加工贸易政策的典型获益者之一。

　　张是全国台商总会的首任会长，也曾任东莞台商协会会长，他在大陆的第一个工厂正是一家皮鞋的代工厂。和多数珠三角的港资、台资企业一样，工厂的发展得益于改革开放之初的加工贸易优惠政策。国外客户提供皮革等料件，按照其提供的设计样本在国内加工制成皮鞋后，再出口给客户——整个流程没有关税，企业需要做的就是承诺这些皮鞋全部出口，不内销。

　　政府免除料件进口17%的增值税，使得企业可以简单赚取代工费，不用考虑原材料的采购、研发设计、后期渠道甚至人民币升值、出口退税政策调整的诸多问题，只要有机器、厂房、廉价的劳动力、加工贸易的经营权以及国外客户的订单，这摊生意就能舒舒服服地运转下去。

　　张汉文出生在台湾的制鞋世家，在1991年到东莞设立第一家大陆工厂、开通第一条生产线时，其在台湾已经拥有5条生产线，常年握着耐克、阿迪达斯这类大客户的订单。他在东莞设厂的尝试极为成功，便宜的劳动力和优惠的政策使得利润率一度高达40%，1994年，张汉文在台湾的制鞋生产线已经悉数转移至东莞。

　　上世纪90年代初的东莞樟木头，用张汉文的话说，整个都是小山头，道路等基础设施并不齐全，连出租车也都没有，唯一的交通工具就是“模特车”。现如今，代工者们聚集的东莞已经成了世界工厂，更有了“东莞塞车，世界缺货”的说法。

　　张汉文的富华鞋业也在这样的变迁中从一条生产线发展至十多条生产线，200-300人的小厂扩张成数家数千人的大厂，从早期1000万美金左右的皮鞋出口额提升至1亿美金左右的出口额。

　　不过，这样的好日子似乎已经到头。

　　张汉文坦言，当前的环境和当初已无法相比。采购商们的订单要求日渐严苛，劳动力不再那么便宜，人民币汇率的不稳定以及加工贸易政策还能延续多久，都已成为悬在企业头上的达摩克里斯之剑。看得到的是，过去40%的高额利润早已不能为继，当前大部分代工鞋厂的净利润水平仅有1%，富华鞋业因为代工的功能性鞋类产品，利润率稍高一些可到5%。

　　按照最悲观的情况估算，如果加工贸易取消，或者说鞋类产品被列入加工贸易禁止类目录，那么张汉文要延续当前这摊制鞋的生意就必须转而从事一般贸易，那么再进口原材料时就需要缴纳17%的增值税。根据现行的出口退税率15%，这2%的税收就将是政策调整后张汉文需要多支付的成本。而不得不考虑的是，倘若出口退税率在今后再出现下调，那么这一负担还将不断加大。

　　如果鞋类列入加工贸易限制类目录，那么在进口料件时，张汉文就需要将相当数额的保证金存入海关指定的账户，待出口核销后，才能拿回保证金，这一曾经短暂出台过的“台账实转”措施实则抑制了加工贸易企业的资金流转。有估算称，仅纺织服装、鞋帽、箱包等轻纺行业的加工贸易企业需要缴纳的保证金就高达200亿元。

　　劳动力的短缺也是让生意难以为继的重要原因。

　　同为台资的南海金履鞋业总经理刘坤说，劳动力成本已经从2008年之前的1000元左右，上涨至目前超过2000元，然而这样的薪酬仍然很难留住工人。就在去年的几次大陆台商聚会上，不少台商都已经萌生去意。

　　刘坤在大陆已经不再追加投资，选择守住当前的订单和工厂，张汉文也在评估外迁的种种风险之后，选择继续留守东莞。

　　不过也有工厂选择了继续迁徙。

　　台湾永京集团1980年末到珠三角设鞋厂以来，当前广东数家工厂合计月产能已经超过400万双，虽然广东工厂的产量占比仍然位居第一，但今年几乎已经没有增幅，而江西、湖南、越南、印尼等地的工厂产量却在大幅地增长。

　　通过加工贸易这样的贸易方式，盘踞珠三角这20年，这家公司手中已经牢牢攥着耐克和阿迪达斯这样的优质采购商。

　　2006年前后，国内外贸政策全面收紧，出口退税率的下调、人民币的升值，最重要的是，台资鞋业赖以生存的这种加工贸易模式逐步收缩调整的呼声日渐高涨。当时的珠三角，也正迫切想要将制鞋、成衣这类加工厂腾挪出去，为资本密集型、技术密集型产业进驻留出空间。

　　顺应了这一政策引导的转移，2007年，永京集团在江西设置了自己的第一家内陆工厂，设定月产能70万

　　双鞋，吸纳工人大约2000人。

　　这种观望性、试探性的布点，暂时还没见到多大的成效。如今，公司的大部分产能仍然集中在广州、清远等区域，“广东省内工厂的产能每月接近400万双，最主要的是，工艺稍微复杂的产品仍然只能放在广东加工。”该公司人士说。

　　实际上，这样的产能迁徙和调整要追溯到2004年。

　　当时，耐克这类的采购商虽然已经将中国作为最主要的采购国，但是其全球采购版图中，劳动力更便宜的越南、印尼等地的采购份额正在急速上升。

　　东南亚地区的劳动力价格普遍低于珠三角，广东雇佣一个普通工人的月成本一般在2000元左右（涵盖社保、公积金等各项成本），而印尼等地雇佣成本还不及1000元。

　　不过，采购商们发现，不论是生产效率还是工艺水平，东南亚等地工厂仍然比不上珠三角的工厂，而后者还在高端产品制造上仍然占有优势。

　　让珠三角的工厂主们去经营、管理越南等地的工厂，这一想法开始在采购商中间发酵。

　　在经过数年的采购经验积累和深度分析后，这些大型的跨国采购商们开始推动永京这类的台资鞋企赶赴东南亚投资设厂。

　　“参股合作或者是全面收购当地的供应商，是主要的两种方式。”前述人士说，这些工厂大部分都已经为采购商们供货数年，其根植多年的背景，使得初来乍到的珠三角的工厂主们不用过多忧虑当地的人脉、政策环境等因素。

　　耐克们最初的考虑本来是帮助当地的供货商提升工艺和效率，而2006年前后的贸易环境变化，尤其是劳动力成本的逐步提高，使得更多的产能自发从珠三角迁徙了出去。以永京的工厂为例，虽然他目前仍有接近400万双的月产能安置在广东，但经过这五六年的发展，他放在东南亚地区的产能，也已经基本接近这一数值。

　　不过，“采购商还不放心把工艺复杂的产品放到内陆或东南亚生产。”前述人士说，工厂的迁徙路线取决于这些地区工厂对复杂工艺的掌握程度、以及劳工成本的下一步变化。

　　事实上，严格比照两地的综合成本，很难说目前的东南亚就更具优势。上述人士说，一双鞋的综合成本中，占比最大的材料成本各个地区采购价格基本相当，劳动力的价格和效率、综合的管理运营成本就成了各个区域的竞争点所在。

　　制鞋世家的迁徙之旅

　　加工贸易政策首度收紧是在2006年9月。商务部、财政部等五部委发布的《关于调整部分商品出口退税率和增补加工贸易禁止类商品目录的通知》中，将禁止加工贸易进口的原料数量由80种增至400种。这一调整使得不少港商方寸大乱，部分港企更因此停工，其他台资、美资在内地的工厂也受到影响。

　　香港工业总会的调查显示，锌合金、铝合金、生皮毛、瓦通纸等行业的反应最为强烈。该总会副主席兼珠三角工业协会副主席刘展灏估计，禁止目录的扩大，影响到逾万家港资工厂。

　　随后，香港各大商会、民建联、东莞外商投资企业协会不断向中联办、港府驻粤经贸办及内地相关部门陈情。据传香港四大商会还为此联署致函政府高层反映情况，特首曾荫权上京述职时，也向高层反映了港商忧虑。

　　港企的上书和奔走换来了随后的82号公告，前述政策略微松动，决策层同意给予企业一年的过渡期。

　　政策趋紧的迹象此后日渐明显。禁止类目录不断扩容的同时，2007年7月，加工贸易政策调整中著名的“44号文”发布——商务部、海关总署联合公布了一份加工贸易限制类目录。主要涉及塑料(9105,-245.00,-2.62%)原料及制品、纺织纱线、布匹、家具等劳动密集型产业，共计1853个十位商品税号，占全部海关商品编码的15%。

　　被列入限制类目录的商品，东部所有涉及企业，被要求在进口加工贸易所需的料件时，需要将相当数额的保证金存入海关指定账户，待出口核销后，方能拿回保证金。所涉及企业的资金流转因此受到不小打击。

　　加工贸易重镇广东在时隔一年后的调研显示，2007年，该省受“44号文”影响的加工贸易进出口额达190.8亿美元，累计涉及台账保证金155.3亿元；此外，该项政策2007年增加广东省相关外贸企业出口成本130亿元。

　　让广东外贸系统忧心的是，这样的政策调整还远未结束。有广东外贸系统官员透露，按照当时获知的信息，有部委已经向中央提出了完全取消加工贸易政策的建议，虽然这一过激的建议未被采纳，但当时政策日趋严苛已是事实。

　　加工贸易政策收紧对加工贸易占据半壁江山的广东将形成严重打击，广东当时向中央建议，希望能给广东5-10年的过渡期，以自发地进行调整转型。

　　上述官员说，根据44号文出台之前中央部委在地方调研时透露的消息，加工贸易限制类目录会与当年大范围下调商品出口退税率的90号文相关，而44号文所涉及的商品约占海关税则中全部商品总数的15%，90号文这一数字则是37%。

　　这也意味着，限制类目录还会继续扩容，根据当时的风声，服装、鞋帽、箱包、玩具、陶瓷以及部分低附加值的机电产品都将被列入这一目录，增值率不足10%的商品都可能被列入限制范畴。

　　不过，2008年金融危机爆发使得这样暴风骤雨似的政策调整不得不中断。

　　2009年前后，限制类目录所涉及的保证金台账实转政策被取消，不少商品也被从禁止目录和限制类目录中剔除。

　　前述外贸官员说，这样刚性政策调结构的时机并不合适，政策的集中发酵和金融危机带来的外需疲软叠加，对中国出口造成了重大打击。而这一教训也成了当前包括加工贸易政策在内的外贸政策调整的顾虑所在。

　　“如何在稳增长和调结构之间寻求平衡，是决策层面对的一个难题。”他说。

　　“浮肿”的外贸

　　清华大学中美关系研究中心研究员周世俭说，以加工贸易方式进口100美元的材料，再出口120美元的成品，这一进一出，进出口额达到了220美元，但在中国的实际增值部分只有20美元。

　　中国制造真实的附加值究竟有多低？最著名的两个案例，一个是美泰集团的芭比娃娃，一个是苹果公司的iPad。

　　周世俭说，芭比娃娃在美国的零售价为9.9美元，而在中国的实际报关出口价为2美元，扣除掉进口的原材料成本后，中国工厂赚取的实际上只有0.35美元的加工费。而一款在美国售价为299美元的iPad，出口价格为150美金，其中仅有4美元的价值来自中国。

　　美国国际贸易委员会首席经济学家罗伯特·库普曼测算，根据中国海关的数据，2006年中国对美出口额为2010亿美元，然而其中有1130亿美元的出口额来自其他国家，只有880亿美元是在中国创造的。

　　在美国频频就贸易不平衡问题对中国施压的同时，延续20多年的加工贸易政策被推到了风口浪尖。

　　广东省外贸系统官员坦陈，加工贸易这几十年来的技术外溢效益并不明显，关键的技术仍然被外资所控制。

　　加工贸易投资方多为外资的跨国企业，早前研发设计以后期渠道销售都在海外，中方获益不多，也因此不少人讥讽中国外贸只是“赚两个手工钱”。外贸界有这么一个说法，如果整条产业链的利润有100％，那么以加工贸易方式中国拿到的就只有10％，而前期的研发和后期的渠道可以拿走90％的利润。

　　周世俭说，加工贸易受诟病还在于，它对相关经济链条的带动效应不及一般贸易。企业倘若从事一般贸易，由于从国外进口原材料不能保税，不少企业会更倾向于通过国内采购来降低成本，这就会促使国内相关产业得到发展，甚至带动更多的研发中心、核心技术落地中国。

　　一般贸易的利润较加工贸易也要丰厚得多。广东一成功转型为一般贸易的大型服装企业介绍，面料成本占据整个成本的70%，转型为一般贸易使得企业可以自行采购面料、辅料，而仅仅从这一环节获取的利润已经超过加工费。

　　不过，加工贸易转型的急迫性更来自于劳动力市场变化的现状。

　　有统计显示，在2005年之前的10年时间内，中国加工贸易企业的一线工人月工资仅仅增加了26元人民币；而番禺珠宝商会测算，2007年新劳动合同法实施至今，企业的劳动力成本增加幅度大约有50%。

　　发改委对外经济研究所所长张燕生说，有估算说当前中国的农村还有1亿左右的劳动力未转移，“按这个数字计算，留给中国外贸的转型过渡期也就仅仅10年。”

　　周世俭也表示，耐克采购的变化正是一个最好的案列。1951年耐克公司在美国成立，1959年开始在日本采购，1970年代中期采购开始转向在韩国和台湾，1985年以后转向中国的广东和福建，2000年以后，逐步转向越南和印尼。2005年，耐克还有70%货值的产品采购放在中国大陆，2011年5月，在中国大陆的采购份额仅剩下34%。

　　谁来主导转型

　　广东外语外贸大学国际经贸研究中心副主任肖鹤飞表示，从珠三角外迁、从外销转内销、从简单代工向上游研发延展，这是摆在代工厂面前的三条转型路径。

　　实际上，广东的种种加工贸易的转型升级措施更多针对珠三角代工企业的中间群体。

　　前述广东省官员说，代工企业顶端是欧美大型跨国公司放在珠三角的生产环节，这部分企业依赖的是中国廉价的劳动力资源，“这类企业不可能去引导转型，我们的思路是分类指导，争取他们能逐步把研发等环节放到国内。”

　　他表示，广东系列措施推动转型的主体，其实是港澳台资以及民营资本加工贸易企业，这类企业能否完成从低端向中低端产品生产的转型至为关键。

　　张燕生介绍，对珠三角港澳台资代工企业的调研发现，有20%的企业可以顺利完成转型，有20%的企业将会在转型过程中被淘汰。问题在于，剩余的这60%的企业如何转？

　　他提醒，广东当前推动加工贸易企业向东西两翼和粤北山区转移等政策思路，更多是政府的选择，而并非企业的选择。

　　他表示，在连续多年对劳动力的过度消费之后，如何改变跨国公司前30年形成的国际分工体系，形成能在中国本土扎根的贸易体系，是加工贸易转型要面对的核心问题。

　　商务部研究院专家梅新育提醒，加工贸易转型的目标就是提高中国在国际分工中的收益份额，而并非将现有份额拱手让给对手。

　　他分析，加工贸易转型分为三个层次，一是产品和产业层次的提升；其二是加工贸易方式的提升，要从国际分工中收益份额较少的来料加工转变为收益更高的进料加工；加工贸易的主体要从当前的以外资为主转向以内资企业为主。