中国城乡一体化建设专家委员会副主任 宋健坤

　　中国城镇化建设所受关注超乎寻常，目前已经至最高决策层面。近期，先是（5月23日）传闻李克强总理否决40万亿城镇化草案；之后（6月27日）被动向全国人大汇报四条建议；再后（7月17日）全国政协破例召开专题会议邀请各民主党派座谈；更令人关注的是，7月30日习近平总书记罕见地明确提出，城镇化的设计要重在“提高中小城市对人口的吸引能力”。那么中国城镇化发展为何从起步开始就屡遇波折？像战略定位这样的“大设计”又为何夭折于“智库”？

　　必须承认，目前中国城镇化发展的确存在亟待解决的带有全局性的若干原则性问题，这已经成为制约中国城镇化建设发展的瓶颈。

　　城镇化不能等同于全民城市化

　　中国之所以选用“城镇化”而未按国际惯例使用“城市化”一词，其出发点与落脚点均在于解决占中国人口超过半数的广大农民的归宿问题。这就必须从中国国情出发，在“镇”字上下功夫，在“镇”字上寻求突破，在“镇”字上最终求得落点。那种通过在“图上作业”，在全国地图上“圈上几个圈”，再下达指令搞上几个所谓“城市群”，试图以此来“一劳永逸”的解决中国城镇化发展的路径问题，其设计的逻辑起点就存在错误的。

　　目前，全球各发达国家的城市发展，都在“回归自然”，都在强调走“生态保障型”的设计理念与实现路径，普遍持“反大都市化”理念。事实上，欧美城市化发展，即便是在二战后经济与人口高速发展阶段，也始终未脱离人性化的轨迹，其城市化发展脉络清晰：村、镇、中小城市、大城市鳞次栉比，相互蝉接，不存在“突兀”的所谓城市群。尤其是德国的城市化发展充分印证，从设计理念到空间结构布局，真正在实践我们今天正在所提倡的“城镇化”特征。

　　之所以不能提倡“城市化”，主要原因是其导向易使人们的行为走向大都市化。而“城镇化”的“镇”，并非是狭义的村镇，而是指广义的非大都市而言，可以将其理解为习近平所言的小城市。不可否认，迈向大都市化是广大百姓之所欲，但这却不为中国国情能承载，更不应成为科学决策的依据。中国城市承载力持续下降，以水资源为例，目前中国在纬度上连成一线的城市按着西、中、东部地区的顺序排列，发现其对应的大城市（西部）、中等城市（中部）、小城镇（东部）的水资源消耗总量趋同。

　　东部地区经济发达，一个东部的小城镇的水消耗量与中部地区中等城市及西部地区大城市持平。但同时说明，东部地区的人口聚集已经接近极限，空间布局如若再以这种超大方式作为逻辑起点去设计，去推动产生新的城市群，甚至到水资源更为缺乏的中部、西部地区去复制若干个城市群，后果都是严重的。“城镇化”发展不单纯是理念问题、国情问题、理论路径问题，路要一步步走，饭要一口口吃，城镇化发展也要如此。

　　城镇化必须涉及土地制度改革

　　中国城镇化中最突出矛盾集中在农村土地制度的改革和创新。农村土地是集体土地所有制，土地数量固定，但集体数量可以变化，这就使得土地溢生出“分配和再分配”的利益问题。中国城镇化的下一步发展，最大难点问题在于对现有农村土地制度的改革。目前，城镇化在部分地区的运行，事实上已经演变成“赚取土地差价的运动”。国务院发展研究中心研究员吴敬琏指出，近年来政府从征购价格和土地批租价格间所赚取差价最低估计为30万亿人民币。

　　土地制度如何改革？是将土地从农民手中“赎买”后再全面实施土地资源的市场化（私有化）配置；还是有条件的将集体土地的“使用权”全面国有化；或是在国有体系下继续实施土地“使用权”的“市场化配置”。管理权的选择方式，是向现有地权拥有方倾斜，还是向索取地权的利益方倾斜，亦或是增加自己的“权利地租效益”。目前看，土地制度无论以何种方式设计，最应坚守的原则底线，是要避免城镇化成为新一波掠夺农民土地的全面运动。

　　土地问题是聚集中国所有问题的核心。由其衍生出的地租，就目前农民个体而言，其全部意义包含农民一生生存的全部成本：房屋、生活费用、工作等等。在这轮事关农民生存的土地制度的改革设计中，中国如果把土地使用权改革作为突破口，在土地进行确权并实施合理补偿之后，对土地使用权进行私有化、家庭化、集约化的改革；同时对土地管理权实施有效改革，调整其谋取地权利益的偏好，那将释放出中国大量劳动力和产生巨大的农业效益。

　　人们对“三个和尚”的传统故事记忆犹新，可如今，该故事已经有了升级版。新故事说：土地开始流转了，一个和尚地主把所有的寺院都流转给一个和尚，其他寺院的和尚都被改制不许当和尚，一个和尚雇用那些改制后成为普通人的和尚挑水吃。结果自然不言自明。“居者有其屋”，是中国未来30年以上政治和社会稳定的牢固基石。

　　城镇化不能再催生第二个四万亿

　　中国今天城镇化建设，已演变为地方“透支财政”的“大比拼”。纵观全球，历史上任何国家的城镇化发展都是工业化演进的结果，大量农村廉价劳动力涌入城市，在给企业创造丰厚利润的同时，也增加了政府收入；历史上的城镇化更是工业化财富滚存的结果。世界上没有任何一个城市，不是通过工业化的财力积累，再经过经年累月的堆积而发展起来的。奢想依靠透支财政来使城镇化实现“乌鸡一夜变成金凤凰”，这就是目前中国经济发展在此“顶层设计思维”驱使下的“背离逻辑”的畸形使然。

　　国际社会普遍看好中国城镇化的原因，在于其对能够释放投资产生的巨大渴求，这对目前普遍低迷的国际市场具有吸引力；国内省市热衷城镇化的原因，在于其觊觎中央政府可能实施的“第二个四万亿”政策，他们对饱食上一次中央政府的美食仍意犹未尽。正是这一逻辑的使然，国内建新城、造大城不绝于耳，各地比、学、赶、帮、超之风甚盛，大有超越前辈，再造一个“大跃进”之势。

　　以提高广大农民生活质量为主题的城镇化发展，其本意是想通过科学有序的建设，一方面，通过拉动消费和投资，实现带动中国经济可持续发展；另一方面，借助经济发展与财力的增加，实现全国农民生活水平质的飞跃。但是现实状况是，地方经济发展主要依靠举债来进行。例如，完善城市交通等公共基础设施，对教育、医疗卫生、养老、低收入群体补贴和失业救济等，都需要耗费大量的财政资金，目前地方政府的财力显然不能承担这巨额开支。

　　惠誉(Fitch)近日将中国长期本币信用评级从AA-下调至A+。它强调中国信贷快速扩张是对经济稳定的切实威胁。这一观点是正确的。据英国《金融时报》分析，地方政府债务存量超过10万亿元人民币，相当于国民收入的五分之一。这些债务中有相当大一部分是短期银行债务，迄今，北京方面应对这个问题的办法，是要求国有控股银行对这些债务展期。《华尔街日报》则深刻指出，“不管未来中国经济增长模式如何转型，越来越依赖负债来获得增长似乎已成定局。”中国经济刚刚发展到在现阶段，投资功能已出现弱化或逐步退出主要地位，这将使经济驱动力面临严峻考验。

　　城镇化必须解决中央和地方的结构性矛盾

　　城镇化发展至今，暴露出诸多深层次问题，而且有些矛盾日益升级为结构性问题。这些问题如不尽早解决，结果会很严重。
　　首先，暴漏中央与地方目的迥异。突出表现是中央政府与地方政府双方在城镇化发展战略目标上的存在巨大差异。中央在城镇化上重点讲民生、讲内需、讲拉动；地方的城镇化则重点喊土地财政、喊扩权、喊利益重构。这种矛盾已经反映在经济、金融、财政、行政……等各个不同的领域。中国建立省、市、县不同的行政层级制度。现在城镇化问题已经从不同层面触及到中国的政治、社会、经济等诸多问题，在地方财政制度的改革与创新上，冲突尤为激烈。最近地方政府在城镇化上有很多表态，也暴漏出一些不好的苗头，如长沙市市长称“城镇化地方政府要有发债权”。这一方面揭示出中央与地方在城镇化战略上的巨大差异，另一方面则深刻预示着中国城镇化的发展，将全面演化为一场“中国的第三次社会变革”。

　　其次，暴漏中央的执行力在减弱。中央政策出不了中南海。这句话，再次在前不久出台的“国五条”的颁布与执行过程中得到印证。全国城镇化问题正在预热，但时至今日，中央尚没有拿出一个统领全局的指导方针。从一定意义上讲，不排除“中央希望在目前大辩论中，将中央面临的矛盾与窘境有意让全社会直面，这样反倒有利于下一步制定和实施有针对性的政策。”城镇化除了暴漏出中央与地方的矛盾在加大外，也同时反映出中国实施城镇化的复杂性与难度：城镇化的难点在脱贫，风险在地产，短板在资金。目前看，对中国而言，城镇化还是要靠中央政府下决心去推进执行。

　　城镇化设计权必须改革

　　前面提到的关于城镇化发展道路上存在原则性与矛盾性问题，目前虽然争论尖锐，发展并未激化总体尚属可控。但作为执行层面的城镇化规划问题，在上述两大原则问题久拖难定的情形之下，让其先行，则有口吃难开之感；被动之下，更被政府和舆论推到风口浪尖，成为矛盾的焦点。

　　前不久，中国的党报《人民日报》曾详述当前中国城镇化建设存在的问题：一个年财政收入仅4亿元的县，欲打造成“东方迪拜”；一座年财政收入仅50亿元的城市，要投资千亿元造“古城”；西部一座缺水城市竟爆出要挖26个人工湖，最大的达10平方公里；北部一座新造的“大城”，大街上空空荡荡，花费数十亿元建设的人造景点被拆除……时下，在“拉大城市框架，建设××新城”等口号下，从小县城到省会城市，从欠发达地区到沿海发达地区，造“大城”的冲动正加速上演。“文章罕有地尖锐指出：“我们究竟需要一条怎样的城镇化道路？”

　　的确，中国城镇化到了该解决“设计权”这个枢纽性问题的时候了。仅就“设计权”而言，城镇化的设计触及三方利益：中央、地方及宏观指导部门。从战略考虑，中国城镇化的设计权应该分为：战略设计、发展规划、产业指导三个层面。这三个层面的设计，应该由三个主体来执行，即中央政府负责战略设计；地方负责发展规划；宏观指导部门负责产业指导。这样，各尽其职责，各有侧重，避免交叉，互补互益。

　　对中国的中央政府而言，今后关注的重点，应是国家在国际战略的定位以及国家在战略层面对大区域的掌控，即“战略发展大纲”，而绝非是传统意义上的规划设计问题。地方则应专注于本地区的经济社会发展的规划设计，并且要在当地人大的监督之下，按严格程序履行。而像中国国家发改委这样的宏观指导部门应将注意力集中在研究国际产业发展的新动态，不断提出新的产业政策指导建议，为地区或行业经济发展提供政策参考依据。从这个意义上讲，宏观指导部门在未来应起到承上启下作用。

　　城镇化应是法制化的

　　中国经济发展到今天，举世公认是最快的，但必须承认：未必是最好的。这里有两层含义：其一，是指中国经济发展的效率未必是最高的。例如，中国在资源利用率上始终处于低效率的区间；其二，是指中国经济发展的决策效率未必是最好的。例如，中国政府从提出规划到执行，至今沿用的原则基本都是“本届执行”、“下届不管”的原则。以地方为例，各地方陆续出台“十二五规划”，也都按惯例经各地人大通过后在执行，但是各地领导班子在“十八大”后，其规划又有相当数量的调整，但是名称大多更改为“后五年规划”。这使中国的决策成本增许多。

　　因此必须有法制的概念介入，从设计到决策，再从决策到执行，必须将决策的完整链条都纳入到法制化的轨道，这是从历史高度来考验本届政府改革成效的关键要素。

　　为何提出这个问题？因为中国城镇化建设从规模讲将是亘古未见，其总投资将超过200万亿，从建设的时间跨度讲，将超越30年，历经中国人的几个代际。如果每届政府都力图“镌刻自己的烙印”，那么如此长卷画到最后，究竟是一幅构思完整的伟大的不朽画卷，还是一幅巨大的“涂鸦”长廊，最终对谁而言都是未知，甚至妄加推测的话：若无序发展，最终能否完成这项工程都将是未知。

　　中国城镇化建设已经成为中国经济升级版母版。对城镇化建设的“系统风险控制”应该关注，莫让中国经济发展因城镇化建设无谓成本的过高堆砌而最终使其成为“催衰剂”。

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