摘要：在我国经济发展进入新常态的背景下，棉花产业在优势区域布局、消费引导、价格形成机制改革和充分利用国内外市场和资源等方面面临新的变化。在这样的背景下，棉花目标价格补贴试点初见成效，棉花市场价格正在从“政策市”向“预期市”转变，补贴工作也取得初步进展，但是同时也存在具体操作工作不具体，资金保障不到位，辅助措施不完善等问题。今后目标价格改革应在明确政策目标，发挥市场引导作用，完善信息监测体系，增强政府把控能力，积累试点工作经验，促进目标价格运行可持续以及创新宏观调控方式等方面继续做好工作。

　　关键词：棉花；新常态；目标价格；改革

　　一、引 言

　　2014年5月，习近平总书记在河南考察时指出，我国发展仍处于重要战略机遇期，要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。认识新常态，适应新常态，引领新常态，不仅是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑，也是农业农村经济发展的总遵循。

　　棉花作为当前农产品中的一个典型品种，目前其产业的发展状况具有一定的代表性。按照中央1号文件要求和国务院部署，2014年启动新疆棉花目标价格补贴试点。目标价格政策是在市场形成农产品价格的基础上，释放价格信号引导市场预期，通过差价补贴保护生产者利益的一项农业支持政策[1],旨在保障农民基本收益和充分发挥市场的决定性作用。如果2014年试点成功，目标价格政策有可能成为我国棉花乃至整个农产品支持政策中的常态性措施。那么在我国农业正在进入新常态的大背景下，梳理过去，棉花产业正在面临那些新常态性的变化，着眼当下，近一年的目标价格补贴试点状况如何？展望未来，制度如何完善，才能趋利避害和顺利拓展。本文将对此做深入分析，以期为我国棉花目标价格改革提供有益的政策建议。

　　二、棉花产业面临的新常态

　　自加入WTO以来，我国棉花的发展进入了一个快速发展的时期，我国成为了世界上最大的棉花消费国和进口国，向世界购买棉花向世界出口纺织品成为我国棉花产业和纺织产业的重要特征。但是近年来随着国内生产成本和人力成本的上升，世界经济发展趋缓，消费需求下降，以及政策调整的滞后，我国棉花产业在生产、消费、贸易以及政策支持上面临一系列新常态性的变化。

　　1.立足整个国土资源布局棉花优势区域布局变得更加迫切

　　受比较优势影响，我国棉花种植优势区域逐步从黄河和长江流域棉区向新疆内陆棉区转移。从不同作物来看， 棉花是三大粮食平均总成本的2倍，人工成本的3.1倍，而净利润只有0.64倍。从不同区域来看，2013年新疆棉区总成本占黄河流域棉区和长江流域棉区平均总成本的89.0%人工成本上占57.4%，而新疆棉区的利润达到了每亩610.5元，而黄河流域棉区和长江流域棉区每亩分别亏损668.11元和578.70元。

　　从播种面积来看，新疆内陆棉区在全国中的比重逐步上涨，2013年播种面积占全国棉花播种面积的40.5%，比2004年增加了19.3个百分点，而黄河和长江流域棉区则下降了18.3个百分点。2014年随着新疆棉花目标价格补贴试点的推行，棉花临储政策的取消，内地棉农植棉意向进一步下降。从长期趋势来看，黄河和长江流域种植棉花已经缺乏比较效益，立足国土资源的大局，保障粮食安全，布局棉花优势区域将变得更加迫切。

　　2.立足“消费导向”开展生产，加快全产业消费结构升级成为大势所趋

　　经济转型升级新常态下，棉花产业面临的压力逐步增加。全球经济需求疲软情况下，纺织企业能否在科技进步、产业升级、结构调整、品牌建设、市场开拓以及效益提升等方面取得突破，将是其自身能否实现可持续发展的关键。2014年，对于多数纺企来说，面对高库存和低消费已是不争的事实。由于国内原材料成本、人力成本上涨，与东南亚棉纺行业相比已无优势可言，所以未来产品结构必须向高端产品转移，随之对纺织原料的要求也进一步提高。但是受种植及加工条件的约束，国内棉花往往一致性差，“三丝”较多，不符合用棉企业的标准。立足“消费导向”引导棉农生产，加快机采棉推广力度，提升育种、种植标准，加快全产业链的转型升级将是大势所趋。

　　3.发挥市场决定性作用，完善价格形成机制成为必须修炼的内功

　　临时收储政策意在稳定棉花生产、经营者和用棉企业市场预期，保护棉农利益，保证市场供应在稳定，但实行下来也出现了一定的弊端，其中包括政府财政管理成本过大。临时收储政策曾经对调动农民种植积极性，保持棉花生产稳定，保障农民收入平稳增长发挥了积极作用，但随着国内外环境的变化，该政策使得价格“托底”信号显著、价格“只涨不跌”预期日益增强，造成了市场价格信号扭曲，使得国内外市场脱节、价格倒挂，进口压力增大，形成了“国内增产—国家增储—进口增加—国家再增储”的不利局面，既造成了国内库存积压，也加剧了财政负担加重和管理的成本。2014年一号文件提出，开展目标价格改革试点，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革。如何充分发挥市场决定性作用，合理调整种植结构，提高农业生产竞争力和抗风险能力，充分利用市场化操作，实现提质增效，最终实现生产成本最小化和基本效益最大化。无论是农户还是企业，都是要修炼的内功。

　　4.用好两个市场两种资源，增强国际竞争与合作是必须完善的外功

　　随着棉花贸易和纺织品贸易全球的发展，棉花市场价格日趋国际化，国内外市场价格变动更趋一致，在棉花电子盘交易推出以来，我国棉花市场的内外联动性显著增强。近几年以来，由于国内棉花临时收储政策的影响，棉花收储价格只涨不跌，造成内外棉花价格价差进一步拉大，以2013年为例，2013年3128B级棉花与进口M级棉花到岸税后价（滑准税下）的差距，从1月份的4200元/吨上升到11月的4600元/吨，企业以40%关税税率进口棉花到岸价格仍低于国内市场价格。党的十八届三中全会提出的“坚持世界贸易体制规则，坚持双边、多边、区域次区域开放合作”，随着WTO和自贸区的推进，势必将我国农业置身于更加开放的国际环境中。对于棉花产业而言，面对两个市场两种资源已成不争事实，但是如何提前发布市场信号、有效引导市场、主动应对国际变化，在国际贸易中掌握主动权、话语权和定价权，仍是我国整个棉花产业必须要做的外部功课。

　　三、棉花产业目标价格补贴政策实施情况

　　2014年，中国在新疆启动棉花目标价格试点。从试点工作开展以来，棉花市场价格、棉花补贴计划取得了初步进展，但同时也出现了一些问题。

　　（一）棉花市场价格从“政策市”向“预期市”转变

　　棉花市场价格正在从临时收储托市价格走向市场价。过去，临时收储政策“调控价格”和“托底购销”的效果明显。从过去三个年度的籽棉收购价格来看，除了2011/2012年度出现先降后升的波动外，棉花收购价格基本保持在高位稳定运行，2011-2013年籽棉收购价格分别为8.40元/公斤、8.74元/公斤和8.90元/公斤。从目前目标价格实施的情况看，2014年9月1日起，发改委会同财政部、农业部、中储棉和棉花协会开展了棉花目标价格监测工作工作，监测期为9月-11月底，共计3个月。根据农业部的监测数据，9月-11月的籽棉收购价格分别为6.38、6.13和5.71元，籽棉收购价格逐步下降。从目前监测数据与往年数据对比来看，随着国家临时收储政策在棉花收购中的推出，棉花收购价格出现明显的下滑，从过去的“政策市”逐步向市场的“预期市”转变，从目前情况来看，棉花价格处于下降通道之中，并且会持续一段时间。

　　今后试点阶段目标价格水平的确定将采取生产成本加基本收益的方法，每年确定一次，以便根据试点情况变化及时调整，并在作物播种前公布，以向农民和市场发出明确信号，引导农民合理种植，安排农业生产。

　　（二）棉花目标价格补贴工作取得初步成效

　　目标价格补贴以试点地区种植者为补贴对象，与作物实际种植面积或产量、销售量挂钩，遵循多种多补，不种不补原则。2014年新疆目标价格补贴按照核实确认的棉花实际种植面积和籽棉交售量相结合的补贴方式，中央补贴资金的60%按面积补贴，40%按实际籽棉交售量补贴。目标价格补贴的发放的基本流程分为三步，一是补贴方案制定。中央财政当年12月底向自治区财政拨付补贴，次年1月上旬自治区形成统一的补贴方案，报目标价格试点工作领导小组及自治区政府审议。二是核算补贴信息。县市农业等相关部门开展面积和产量等的核实，农业部门发放种植证明，加工企业向交售棉花的生产者提供交售发票，政府部门根据实际情况审核补贴信息；三是补贴发放。采价期结束后，如果市场价格低于目标价格，中央财政按照目标价格与市场价格的差价和国家统计局统计的产量，核定对每个试点省（区）的补贴总额，并将补贴额一次性拨付到试点地区。试点省区根据实际情况制定具体补贴办法，负责将中央拨付的补贴资金及时、足额发放到种植者手中。

　　据报道，截至12月19日，国家首批预拨到地方的35亿元补贴资金中，已实际兑付31.38亿元，兑付进度为94.4%。后续的国家补贴资金将于近期下拨到位。新疆将在2015年1月和2月分别公布面积部分补贴标准和交售量补贴标准。

　　（三）政策实施过程中存在的一些问题

　　1.补贴环节不完善，基础操作工作待加强

　　2014年，按《新疆棉花目标价格改革试点工作实施方案》规定，棉农、植棉单位交售籽棉时要提供身份证和种植证明。由于是第一年试点，个别地区种植证明发放不及时，导致交售进度受到一定影响。另外，新疆存在大量的包地租地种植棉花的现象，但是实际的补贴并不能补给正在的种植者，租地人和承租人之间因为补贴问题尚存纠纷隐患。目标价格涉及农业、财政、统计、国土、司法等各个部门，工作较为复杂和繁琐。

　　2.市场风险加大 银行贷款谨慎收购资金显紧张

　　往年因为有临时收储政策，中储棉直接收购，不存在资金的问题。如今轧花厂直接重回市场，市场风险加大，银行的抵押贷款也变得谨慎，特别是没有农发行贷款支持的一些企业出现了资金紧张的情况。

　　3. 巨灾风险防范不够，补偿辅助措施不足

　　今年10月份新疆出现了雨雪天气，给棉花的采摘带来了一定的影响，对棉花的品级和质量造成了损害，同时也成为后期价格下滑的重要原由之一。我国棉花目标价格补贴目前是考虑正常的市场情况，倘若出现大的自然灾害，造成棉花的绝收等情况，那么目标价格将如何补偿，如何构建保障农民基本收益的安全网机制，尚待进一步探讨和完善。

　　四、关于完善棉花目标价格政策的几点建议

　　1.明确政策目标，增强市场导向作用

　　目标价格实施的指导思想是发挥市场在资源配置中的决定性作用，合理引导生产、流通、消费，促进产业上下游协调发展。根本目的是市场决定价格，政府不干预市场，同时保障种植者基本收益，生产者适当承担市场风险。从市场决定价格这个目标出发，改革的方向就是要划分清楚市场和政府之间的关系，把实行信号的归信号（由市场供求决定）、利益的归利益（由政府补贴调节），让市场在资源配置中真正发挥决定性作用。充分利用市场的价格机制引导棉花生产向优势区域转移，发挥竞争机制和评价机制实现“生产导向”向“消费导向”的转变，通过激励机制和监督机制，入库公检，实现优质优价，最终真正发挥市场的供求机制，发挥市场的导向作用。

　　2.完善信息监测体系，增强政府把控能力

　　无论是中国古代的赋税制度改革，还当今国内外的制度变革，其成败都与是否建立了公开、透明的信息监测制度息息相关。目前棉花目标价格补贴工作刚刚开始，在面积核实、交售量确定、等级划分、票证发放、成本收益等方面尚未建立统一规范的基础信息。未来如果要保持目标价格补贴的有效运行，一是要建立全产业链信息流监测体系。从生产者源头到轧花长到纺织厂建立完整的信息监测、处理、分析、预报和发布框架，通过对各环节实时信息流的智能分析，准确把握市场的变化；二是对接全国统一、内容完整、书面票证和电子网络相结合、高效运行的农产品收购票证管理系统；三是要构建国际市场信息监测系统，及时把控国际市场棉花期货价格和现货价格变化。最终建立完善的信息监测体系，为政府提高公共财政可支付能力、政府行政管控能力、助力农民生产经营能力和国有企业服务能力奠定的良好的基础。

　　3.积累试点经验，促进目标价格改革可持续

　　世界棉花看中国，中国棉花看新疆。新疆是我国最重要的棉花主产区，新疆的试点具有典型性，也具有特殊性，新疆的某些做法，是否适用于其他地方，这个转换机制也需要研究，这关系到未来政策拓展的过程中是否可以顺利进行的问题。目前内陆棉区没有了临时收储政策，市场如何走，一直以来是普遍关心的问题。11月4日，国家发改委召开棉花目标价格改革试点工作部际联席会议，确定对内地的山东、湖北等9省2014/15年度补贴额度为2000元/吨，以后每年度补贴额将根据新疆目标价格补贴标准的60%测算，上限不超过2000元/吨。从发展的角度来看，当前最重要的应该还是在战略上保持平常心，认真分析政策的优劣，做好目标价格试点总结工作，形成可推广、可复制、可转接的有效模式，实现试点地区和非试点地区的梯次演进，确保目标价格改革的可持续。

　　4.理顺产业链条， 创新农产品调控思路

　　《史记·货殖列传》载: 夫粜，二十病农，九十病末，末病则财不出，农病则草不辟矣。上不过八十，下不减三十，则农末俱利。强调的是以区间调控的方式理论农业和商业的关系，对今天目标价格调控同样具有借鉴意义。当前目标价格改革，对于农户而言，重要的是能够拿到多少补贴以及获得多少收益的问题；对于轧花厂，压缩成本，提高规范化和市场化经营是其生存的长远之道；对于纺织企业而言，根据市场变化制定品牌战略，开展有效合作、提升竞争力将是其发展的必由之路。传统意义上的调控在调控目标、调控时机、调控方式上均存在模糊性、滞后性和单一性。而目标价格改革之后，也需要我们把握新政策的机遇，在新常态下创新调控思路，理顺产业链条关系，创造利益相关方良性互动的环境，才有助于政策改革的顺利推行。