新疆发展改革委农产品和水资源价格处处长 刘卫东

　　各位领导、女士们、先生们大家好，首先感谢主办方全国棉花交易市场邀请我来在这里参加会议。根据会议安排，我今天在这里向大家介绍新疆棉花目标价格试点进展情况。从早晨到现在我们在这儿听了国家各部委的领导和专家给我们讲了棉花行业整体的一些情况、发展思路，使我们受益匪浅。现在我想在这里给大家介绍一些，我们实际上已经做的一些工作。一方面向大家汇报新疆目标价格改革的试点情况，另一方面包括今年新疆目标价格改革过程当中，需要改变和需要完善的一些地方，也希望在座的各位给我们提出宝贵的意见。

　　我今天说三个方面的问题：第一个方面就是说棉花目标价格改革对新疆这样一个棉花主产省的重要性。第二个方面就是说我们截止到目前新疆目标价格改革所开展的工作。第三个方面是从我个人来讲前后参与棉花目标价格改革工作的一些感受吧。

　　建国以来新疆的棉花应该讲是从无到有这样一个过程，应该讲从1985年开始，新疆的棉花经历了一个快速发展的阶段，从1985年占全国产量的4.5%提高到目前的6%以上，应该说到这时候方方面面的情况比较清晰，新疆到底有多少地种着棉花，应该讲都非常清晰。

　　近两年新疆棉花平均单产一直保持在125公斤以上，兵团单产水平比地方更高。这个水平应该高出全国平均水平大概是30公斤的水平，高出美国棉花40公斤的水平，棉花的生产优势还是非常明显的。目前我们新疆棉区包括南北疆六十多个县市和兵团，南疆90%以上种植棉花，全疆有50%种植棉花，我们大概是230多万户的农户，50%的农户在种植棉花、其中70%以上是少数民族，从这几个数字可见棉花对我们新疆来说有着极端重要性。

　　年产值在700多亿，占农业的产值50%左右。农民人均收入35%来自于植棉收入，所以说到今年的情况，新疆的总产、单产和商品交易量应该讲22个年头在全国排在首位。稳定我们国家棉花生产关键还是在新疆。新疆棉花是否健康持续稳定的发展，不仅对新疆关系重大，对我国的棉花产业安全影响也重大。

　　开展棉花目标价格改革，对于新疆来说，有着诸多有利的条件，同时也有一些制约因素。新疆是我国最大的产棉区，优质棉基地，光、温、水的状况和条件也是非常有利于棉花的生产，这是其他省区无可比拟的。为此在中央的亲切关怀下，2014年7月我区启动棉花目标价格改革，同时也启动了发展纺织服装产业带动就业规划，计划用十年左右的时间，使新疆的纺织服装工业总产值达到2100亿元以上。为了积极推进质量改革，我们在前期做了大量的扎实的调研工作。可以说在中央的关怀下，新疆作为全国唯一的棉花目标价格改革试点省区，应该讲也是充分考虑到我区的特殊区情和社会发展的现实需要，所做出的一个慎重的决定。

　　改革对我们来说是一项全新的过程，这个过程也是比较曲折和复杂的。首先新疆地方种植区域比较分散，地块小、信息化程度不高，这一点上和其他省区情况相似。因为这一点，也是便于今后改革试点经验向其他品种包括粮食等等品种推广和复制借鉴，也是有这么一个考虑。

　　目前改革情况当中，农民刚开始对改革还是有一些不适应，这是一个不利的方面；还有一个不利的方面，我们现在的加工能力已经远远超出我们的新疆棉花生产能力，这个只是说合规合法有资质的加工企业，还不算一千多条黑加工线的产能，改革工作必然会使这部分的加工行业重新的整合、调整。从土地利用的角度上来讲，新疆又是严重缺水的地区，是全国超过红线三个省区之一。水资源的问题，在棉花目标价格改革实施方案设计中，也充分考虑到了新疆退地减水工程的推进。以后可能按照我们自己的想法，不用这么多地来种这么多棉花，这些都是前面一些考虑，就不细说了。总之我们前面做的一些工作比较具体，同时也比较艰难。

　　第二方面想向大家汇报，到目前新疆目标价格改革的进展情况。前期所做的工作，应当讲有一句话叫“天帮忙，人努力”，特别是到现在，我们对这句话感受非常深。大家知道2014年的9月16号，国家发改委财政部正式批准新疆棉花目标价格实施方案，这一时间对新疆往年来说已经是非常晚了，但是由于今年的天气影响，使得今年的棉花上市推迟了15天到20天，所以从一定程度上是老天帮忙。还有一个就是新疆在棉花目标价格改革过程当中，各级党委、政府高度重视，动员应有的力量，做了大量的工作，所以有一句话：“天帮忙，人努力”，来概括我们新疆棉花所做的工作。

　　在方案发布之前，我们调动各地力量，摸清我们地方棉花的生产总数，组织编制了棉花相关实施方案，国务院是9月16号批的，到现在方案实施的情况还是非常顺利的，主要表现在四个方面：

　　一、市场工序形成的价值趋势已经效果初现。目前市场棉价已经和国际棉价进一步靠拢。企业的用棉成本大概下降了30%以上。我区的棉花市场形势总体平稳，购销基本平衡。截止15号，全疆累计收购皮棉421万吨，加工量也超过415万吨，累计公检385万吨，这个公检量占全国公检量的85.9%，大概这么一个水平。

　　二、农业补退机制得到了创新，棉农已经接受新的补贴方式。农民接受不接受我们心里也没有底，通过这一次国家预拨新疆50亿，内地35亿，预拨191块钱的补贴下去以后，反应还是比较好的。目前看家里存棉的情况很少。

　　三、多层次的标志更加紧密，棉花产业链健康发展，新疆棉花价格改革使得国内外市场的联系更加紧密。价格这两天的变化，大家可以看得出来已经非常近了，个别质量较好等级1129级皮棉价格在14500元/吨左右，下游受利好的影响，特别是新疆的纺织企业，还是影响比较大。截止到9月份，我区的纺织行业固定资产投资是70亿，同比增加了102.6%，新增纺织服装项目48个，新增就业4万人。

　　四、市场环境进一步改善，棉花质量有所提升。在临时收储时期，新疆棉花的存储和一些纤维问题等等，使得新疆棉花的质量和口碑受到影响。从目前情况看，棉花目标价格改革试点过程当中加工企业资格认定，专业仓储在库公检等，有效的解决了上述问题。棉花加工企业直接面向市场，更加重视产品质量的管控，尽管受到不利天气的影响，但是入库的棉花质量仍好于往年。

　　我们有一个昨天才完成的材料，与上年的质量对比，全区白棉三级比重超过90%，棉花长度值28.74mm，比上年提高0.33mm。

　　第三块内容我想向在座的各位汇报一下，我作为棉花目标价格改革全程参与者，有几点体会。第一点，方案设计之初我们的想法是尽量的减少改革阻力，也就是说利用现实的棉花市场和新疆加工产能，尽量减少我们在改革制度设计过程当中的一些敏感的问题，避免把更多的市场主体放在我们改革的对立面上。

　　不求一蹴而就，允许市场主体逐步的接受改革的一些思想，这里面当然也包括各个部门对改革的一个适应和转变。改革试点以后棉农将直接面对市场选择出售的时机，相比前几年价格上有很大的落差，过去棉农的收入全部要来自于售棉收入，通过这一次改革，从今年的情况看，棉农的收入分为两个部分，一块是补贴性收入，另外一块是售棉收入。从今年的价格上来看，售棉收入和补贴性收入比重基本上可以说是一半对一半，也就是说大家对棉花目标价格改革的补贴期望非常高，对这一次改革实施，应当讲，在补贴资金下发以后，农民真的拿到手到真正反应效果，我们在下一次类似的场合才可以总结，因为现在只是说中央下拨两批补贴资金，改革的效果还不是很明显。

　　农民接受新的补贴方式也需要一定的时间，在临时收储时期，棉花加工企业也不用过多的考虑棉花的销售问题，资金的回笼，包括产品的交储风险也都比较小，甚至过去应当由企业来承担的一些物流仓储费用，也由中储棉来承担了。应当讲通过这一次改革，企业切切实实感受到了市场的压力，包括经营的风险，和一些改革应当付出的成本。

　　在新常态下取得加工资质的企业，需要直接面对市场，自己去找下家，就是方方面面，包括铁路发运，前一段时间在给国务院汇报的时候，大家都反应，包括铁路也反应运力不足的问题，棉花销售组织的状况不如往年，新疆政府和兵团把棉花销售企业更好的组织一下，有利于计划安排等等。我们想这些都应当是棉花目标改革政策实施之后，企业进入市场销售的时机选择，包括对下家的多样性，使得目前铁路发运等等在安排上不同于以往的原因。

　　改革需要面对一系列的困难，的确存在着很大的阻力，专业仓储是棉花质量改革激进的政策设计，不是我们的发明。对建立良好的市场秩序有着重要的作用，过去由于种种原因没有执行，这一次改革，在新疆目标价格改革当中，全面执行了这一项制度。确实我们也做了一些宣传，实事求是的讲，还是有不同的声音，还是有一些进一步降低的愿望，我们也想说通过今年，我们对棉花目标价格的一个评估工作，也想如果可以的话，能够在这方面做出改进和进一步完善。

　　总之,我们在制定政策，设计方案的时候，尽量通过市场来对过剩的产能进行优胜劣汰，也希望利用相对过剩的资源保持市场交易的基本活力，就是我们的产能大，资源量相对小，想通过这个保持一定的活力这是第一个感受。

　　第二个是方案实施操作方面，我们在前期设计的时候，也是想先繁后简。改革试点应该是一个长期的政策，是一个从繁到简的过程。监管也是一个从宽到紧的一个过程。在改革试点过程当中，有时也摸不着头脑，我们自己对这次改革也有一些自认为成熟或不成熟的一些想法。当然这些对大家来说都是新鲜事物，需要一个过程来逐步接受。不管怎么样，这个方案复杂也好、操作难度平心而论确实是比较大，其次我们在制作设计方案的时候，考虑过一些简便的方法，同时对简便的方法也进行了一些利弊的分析，也邀请了国家有关方面的专家，对方案提出了意见。

　　 但是，在过去特殊和复杂的实际情况下，为防范各种风险、堵塞漏洞、确保改革政策的顺利进行，我们没有完全照搬国外的一些现行的做法，而是采用相对复杂环、相对较多的制度设计。目前进展的情况比较好，各方面可能也有一点复杂。

　　在8月30日汪洋副总理在阿克苏开会的时候，总理看了两遍才把实施方案看懂，也给了我们一定的肯定。我们同时在阿克苏也布置了柯坪县和清河县不同于方案的两个小试点，一个按产量补贴，一个按面积补贴。

　　目标价格改革第一年，我们是相对比较复杂的，下一年我们想通过这次方案评估以后工作，能够简化的我们尽量简化，能够监管更加严格的我们想更加严格。特别是对虚开发票，不公检的情况要进一步加强监管力度。现在虚开发票我们也发现了一些，主要表现在企业在收农民棉花的时候，给农民开具的发票和数量都是真实符合规定，而对自己开具报单、加工单的时候，出现有意少填的情况，皮棉跟籽棉的加工量有一个符合的问题，小部分企业通过虚开发票已经基本得到控制，大的问题是我们担心河西走廊资源倒流，但截止到现在并没有出现这方面的情况。

　　一方面河西走廊棉花的补贴，是按照定额2000元/吨，应该讲和新疆40%的补贴金额相差不大，我们采取了管控措施。

　　入库公检的情况，现在全疆企业仍然有三四十家没有开展棉花加工收购业务，详细的原因我们也正在分析，也正在督促各地落实，所以通过一系列的工作，想把今年的棉花目标改革总体情况有一个清晰的轮廓。

　　第三，总结、积累成功的经验，变被动为主动。

　　棉花目标价格改革对我们来说是一个全新的改革，没有成功的经验，只能摸着石头过河，我们按照汪洋总理所讲的改革试点过程当中可能出现的问题，充分估计，足够准备的要求，在前期工作的基础上，结合我区区情、民情充分准备，及时处理出现的问题，全年的改革，应当讲到目前为止，没有超出我们预想的范围。

　　由于实施方案时间较短，留给新疆的任务重。方案出台以后市场籽棉收购大量细致的工作。因为资料都是设定没法开展，所以在9月16号到10月1号这个期间就留给我们两周的时间开展宣传工作，所以对我们来讲难度是可想而知。

　　到了9月底我们的种植说明基本上发放到棉农手中，虽然有这样那样不如意的原因，但是情况还是比较好，所以说我们的效益还是比较高的。

　　第四,稳步推进，逐步达成。从接受国家的改革任务开始，我们就提出了改革先从政府各部门的理念开始，我区各部门积极调整工作思路和工作方法、适应改革的需要。比如政府强化政府市场的信息服务，市场调控、稳定预期，鼓励棉农收购资金供应等等这些方面，还有后面棉农贷款这些政策，不是说国家逼着我们做，或者国家之前要求我们做，而是我们自己提前有了预案，在今年棉花价格大幅度下跌的情况下，我们应该讲已经预料到了棉农秋后还贷遇难的问题，所以一直向国家申请一拨资金，缓解农民当年还贷的问题，从目前情况看，应该讲还是不错，预拨的35亿资金，我们全疆1430万亩地，按照35亿人，每亩地也就只能发到191块钱，所以说是缓解农民的还贷压力，但是不能完全的解决。

　　增加外运运力等等，这些改革之初向农民、向农业的兑现的承诺，一定程度上也激发了棉农企业参与新疆棉花加工改革的一些热情。我们原来的设计就是说尽量补缺收入的均等化，包括面积和销售量差价的，能够保证或者倾斜基本农户的基本收益。而使棉花的质量和产量部分的差异，更多的是在市场上来体现。通过这样的办法应该讲从目前情况看，是达到了比较好的效果。

　　客观的讲新疆棉花目标价格改革政策并不完美，在实践当中，也暴露出了一些问题，需要通过完善制度设计加以解决，到现在这些情况都是我们事先预想到的，而有一些是我们事先方案设计的时候，也是有一点预知的。一个是补贴的程序较为繁琐，特别是实施方案确定的面积申报和资金程序还有待于简化。从去年的5月29号起，我们的农业国土统计，包括调查总队，联合开展对我区棉花种植生产情况的摸底调查。通过4个月的努力，共抽调了5级干部2.53万人，组成了5800多个工作组，完成了这项工作。

　　我们自认为我们核实的数据还是比较扎实的。不管国家怎么来认定新疆的棉花生产面积，不管怎么样来认定新疆棉花生产的产量，我们都必须要依据我们自己所做的一些面积核查工作，来进行下一步的补贴发放。因为国家统计局公布的我们新疆的面积也好、产量也好，我们对下还得要按照我们前期所做的工作。按照国家统计局所做的工作，你无法把补贴对付到每一个农户的手中。只能通过前期我们自己所做的工作，通过一些详实、扎实的基础数据来完善这些工作。

　　第二，补贴的时间相对滞后，按照原来的方案设计，是补贴分为两次，一次是按照面积部分进行补贴，预拨资金，包括统计产量出来以后，国家先给我们一部分，我们先把面积补贴发下去，后期整个加工结束以后，再把交售数量发下去。现在看第一年的情况，因为政策宣布的比较晚，还有一个农民在政策宣布之前，就把棉花种下去，而金融部门的服务等等还没有完全的衔接上，所以今年需要预拨补贴资金。所以今年分三次、四次发补贴的可能性都有。所以一定程度上讲是增加了程序，对基层的财政、农业等部门的工作量应该是比较大的。

　　第三，就是在政策宣传的过程当中，也存在一些误读的问题。前期还有部分县市不允许棉花的跨区销售，包括补贴资金，有的地方从191块钱倒推回去每亩是不是454块钱，等等等等，这些反反复复通过一些宣传、政策解释，包括召开了四次媒体会，当面和媒体坐下来一件事情一件事情的说清楚，虽然媒体说清楚了，但是农民方面的工作还是要通过我们的基层乡镇干部，通过我们头碰头的做工作。

　　目前总结经验和不足，并打算对实施方案进行优化，重点对面积申报和补贴的程序进行优化，提高补贴队伍的效率。研究探索预拨资金的机制，针对改革试点中存在的个案进行研究，提出了解决的方案。新疆在改革中承担着巨大的工作任务和压力。希望得到各方面的理解和支持。在座的各位都是业界的精英，新疆棉花的未来与各位有着密切的联系，希望诸位能够抽出时间到新疆去多走走多看看，多给我们打打气、吆喝吆喝，同时对我们的工作提出宝贵意见。我今天的发言到此结束，谢谢大家。