“这次改革与以往最大的不同之处，在于以往改革是次一级别的改革，没有从根本上触及既得利益者，所以阻力相对较小，但这次改革是最高级别的改革，最终要改的是国资体制，改革步入深水区，硬骨头不好啃。”7月7日，湖南省社科院经济所所长肖毅敏说。

　　从十八届三中全会后到今年5月，国资委全面深化改革领导小组共召开过20次全体会议和6次专题会议，审议了多份与国企改革相关的文件。但目前出台的仅为人社部牵头的国企负责人薪酬改革细则，分别由发改委和财政部制定的混合所有制改革方案和国资改革方案至今未向社会公布。

　　不过，从权威人士处获悉，深化国企改革指导意见及与之相配套的若干改革文件将于今年下半年密集出台。

　　形式：1+N

　　国企改革顶层设计方案酝酿已久。国资委[微博]研究中心主任楚序平在今年初的一次论坛上曾公开表示，2014年来，国务院国资委依据《全面深化国有企业改革指导意见》，对涉及国资委的重点改革任务，制订了初步意见方案。据透露，“1+N”改革措施里的大部分，有望在春节前出台。

　　其中，“1”是指首先会出台一个深化国企改革指导意见，“N”是指十几个与之配套的分项改革实施方案。

　　“深化国企改革指导意见由国资委牵头制定，发改委牵头的是混合所有制改革方案，财政部负责牵头的国资改革文件也有3个，它们分别是国有资产管理体制改革方案、成立和改组国有资本运营公司及投资公司方案，以及国有资本预算改革方案。”国资委一位人士说。

　　最先出台的则是由人社部牵头的国企负责人薪酬改革细则，已于2015年1月1日正式开始实施。

　　值得一提的是，在其他配套方案出台之前，6月5日召开的中央全面深化改革领导小组第十三次会议，提出了改革的两个保障机制，一个是《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》，另一个是《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》。

　　对此，中国企业改革与发展研究会副会长李锦解读为，在深化国企改革指导意见出台之前，中央先行出台防止国有资产流失的意见，体现了稳妥改革，保障先行的意图。

　　在过去一年多的时间里，国资委全面深化改革领导小组会议还研究审议了完善国有资产管理体制的总体方案、国资委监管的中央企业功能界定分类方案、关于国有资本投资公司试点工作方案、关于发展混合所有制经济试点工作方案，以及混合所有制企业实行员工持股试点的指导意见等。

　　尽管上述改革方案至今还未出台，但前期的酝酿工作都是为大规模的改革提供准备，分析人士认为，这意味着备受关注的国企改革总体方案“渐行渐近”。

　　主线：混改

　　率先出台两项改革保障机制的指导文件，有其现实意义。国务院国有重点大型企业监事会主席季晓南曾指出，目前已有20多个省市出台了混合所有制改革方案，虽然这些改革方案总体上体现了十八届三中全会的精神，但也出现了一些倾向性的问题，所以需要一个规范性的文件加以指导。

　　“从国企开始改革到现在，一直都存在国有资产流失的问题。产权如何评估更合理，引入社会资本过程中如何防止内部人控制和利益输送，这是改革的底线和红线，不能触碰，混合所有制改革前必须事先明确。”肖毅敏说。

　　混合所有制是国企改革的主线。一位国资专家认为，目前单一的国有产权对提升国有企业效率是有局限的，搞混合所有制改革有利于提高国有企业治理水平，变革国有企业的体制机制，消除国有企业存在的行政化、官僚作风等问题。

　　不仅如此，通过混改，国企才能以企业的思维来行事，成为社会主义市场经济中有效率的市场主体。更重要的是，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。

　　分类是混改的前提。国资委已将深入做好准确界定不同国有企业功能的工作列为2015年的首要任务。

　　记者从权威人士处获悉，国企分类方案将于近期出台，此方案将国企划分为商业类和公益类，而此前曾有人建议将国企划分为公益保障类、特定功能类、商业竞争类三类。

　　“以前的分类不科学，尤其是特定功能类概念不清晰，现在分成两类就简单明了，便于操作，公益类更准确地解释是公共利益类，是那些执行国家政策或关系国家安全的国企，这类改革就不能像商业类那样完全按市场那套规则运作了。”肖毅敏称。

　　难点：管资本

　　在肖毅敏看来，混改必然会倒逼国资管理体制的变革，目前行政化的治理不适应国企现代企业制度建立和完善，而应从“管人管事管资产”的旧管理体制转变到“管资本”上。他认为，这就是要啃的硬骨头。

　　财政部负责牵头的国资改革文件也有3个，包括国有资产管理体制改革方案、成立和改组国有资本运营公司及投资公司方案，以及国有资本预算改革方案。

　　而财政部企业司给出的时间表为：2014年研究国企改革总体意见；2015年启动几家国有资本投资运营公司组建试点，印发混合所有制等实施办法；2016年到2020年分批完成国有资本投资运营公司组建。

　　“组建国有资本投资运营公司的目的在于改革国有资本管理体制，由管资产向管资本转变。”中国社科院工经所所长黄群慧说。他建议通过组建国有资本投资运营公司，形成“三层三类全覆盖”的国资管理体制。

　　所谓“三层三类”是指以国资委为最上面的第一层，第二层是国资委管理下的多家国有资本投资运营公司，第三层则是国有资本投资运营公司所控制的各类国企。

　　在这样的新体制下，对国企所有权将由国资委转移至投资运营公司，国资委对不同类别企业的管理权限也将有所不同：对商业竞争类国企，国资委只需要履行与“管资本”密切相关的公司章程、审计、信息披露、派出董事、国有资本收益上缴等七项职能，而对其他类别国企，则相应增加国资委的管理职能。

　　黄群慧建议，在未来的3到5年，国资委要向国有经济管理委员会过渡，使后者成为一个单纯的政策制定者，而股权所有者则是第二层的国有资本投资运营公司。