经历2010/2011年度的巨幅波动后，国家开始加大对棉花市场的调控，收抛储政策和配额的控制使得棉花价格进入窄幅波动中。按照棉花市场化改革的有关政策设计，国家调控手段主要表现在两个方面：一是通过专项储备对市场进行调解，也就是通过收抛储制度来调节市场供需；二是通过净出口贸易政策，利用国际棉花市场资源来调节国内市场供需。

　　我国的棉花储备制度

　　棉花是关系国计民生的重要物资，计划经济年代实行统购统销，“九五”期间提出棉花市场化改革，但直到2001年，以进一步深化棉花流通体制改革为分界，棉花的收购价、销售价才从过去的高度垄断逐步实现了市场化。

　　市场化改革后，棉花的交易方式也从过去单一的国家统购统收逐渐转变为现货交易、电子撮合交易以及区域性的棉花交易市场等。2004年6月棉花期货在郑商所的上市，是棉花进入市场化的重要标志。

　　自进入市场化改革后，国家不断通过对储备棉、老商品棉和出疆棉的收抛储来平衡市场供需，不过并没有形成常态化。从2011年开始，经国务院批准，将在主产区实施临时收储政策的措施常态化，在新花上市前，提前公布收储价并敞开收储。同时根据市场需求，收储的棉花可按照政府安排投放市场，以稳定棉花生产，保护棉农利益，并保证用棉企业需求。

　　美国的棉花补贴政策

　　美国的农业保护政策，根本目的也是防止“谷贱伤农”。根据2002年农业法案，美国政府对棉花的补贴包括三部分：生产补贴、销售补贴、贸易补贴，其中针对棉农的是生产补贴（含直接补贴和反危机补贴）和销售补贴。生产补贴和销售补贴的调整会直接影响到美国棉花的种植面积。

　　1.生产补贴

　　美国棉花生产补贴包括直接补贴和反周期性补贴。2002年农业法案为棉农建立了与农产品(5.38,0.07,1.32%)生产、价格不挂钩的“固定直接补贴”制度，政府对愿意参与该计划的农民预先确定作物的面积和产量基础，并对每种补贴商品规定一个固定的直接补贴率，以此计算向农场主提供的直接补贴额，棉花的直接补贴为6.67美分/磅。

　　直接补贴＝补贴率×补贴面积×补贴单产（补贴面积＝基础种植面积×85%）

　　反周期补贴是在有效价格低于目标价格时启动的一种生产保护性补贴，其中目标价格是农业法案规定的最低保护价。当农产品实际价格低于政府确定的目标价格时，政府向农民提供反周期补贴。具体支付时间是农民在收获后的10月份，可得到上限为35％的计划支付，待翌年2月可再得到不超过70％的支付，到12个月的市场运销结束后结账。

　　反危机补贴＝目标价格－有效价格

　　农业法中对各种需补贴的农产品的目标价格水平做出了明确规定，其对有效价格的界定是：当市场价格高于贷款价格时，有效价格等于全国平均市场价格与直接补贴之和；当市场价格低于贷款价格时，有效价格等于贷款价格与直接补贴之和。当全国平均市场价格与直接补贴之和等于或大于目标价格情况时，不进行反周期支付。如陆地棉的目标价格规定为72.4美分/磅，其有效价格指直接补贴率与该年度美国国内平均价格或陆地棉CCC贷款基准价格中的较高者之和。

　　2.销售补贴

　　根据2002年农业法案，棉花被纳入商品补贴条款所涵盖的“补贴商品”，政府对其提供“贷款差额补贴”，即预先规定 “贷款价格”（用美元/蒲式耳作计量单位，相当于政府为农民设置的“最低保护价”，指每一单位农产品做抵押可以从国家获得的贷款额）。参与政府支持计划的农场主将加工后的皮棉存放在政府认定的仓库里，以此为抵押品，按政府规定的“贷款价格”（51.92美分/磅，折合人民币453.33元/担）向农业信贷公司申请抵押性无追索权贷款，即CCC贷款，贷款期限为9个月，并执行法定利率，一般为5.5%。CCC贷款的申请截止到每年的5月31日。如果市场价格高于政府的CCC贷款价格，棉农可以在市场销售，归还贷款本息；如果市场价格低于贷款价格，棉农可以将棉花交给商品信贷公司处理，放弃其所有权，也无需归还贷款资金。

　　不过此项政策在实施过程中，常常发生市场价格长期低于贷款价格的情况，导致商品信贷公司库存大量积压。为解决这个矛盾，政府采取了变相措施，即当市场价格低于贷款价格时，鼓励棉农继续到市场上去出售，而对于市场价格低于贷款价格的部分，其差额由政府补贴，这种补贴即“贷款差额补贴”。“贷款差额补贴”有效填补了美国农产品价格与国际市场实际价格之间的差额，成为美国政府对农业的一项基本补贴措施。

　　中美棉花政策比较

　　对比分析当前我国和美国的棉花政策，笔者认为主要存在三点不同：

　　1.政策目标不同

　　我国的棉花政策目标，也是防止“谷贱伤农”，同时兼顾其他调控目标，如保证市场供应、稳定价格波动，甚至还存在国家安全层面的考虑。与美国的补贴政策相比，我国对棉花调控的目标更多。

　　2.手段方式不同

　　分析美国棉花补贴政策中的销售补贴和反周期补贴，其实质相当于政府送给棉农一个看跌期权，保证棉农能够在至少以一个政府认为合理的价格（目标价格）进行销售。当市场价格低了，政府补差价，相当于看跌期权行权；当市场价格高了，则棉农不行权，直接到市场上销售以获得高价。

　　而我国的棉花收储政策是政府指派企业以市场参与人的角色进入市场，以政府规定的价格进行收购或销售。在收购时，政府的收购价格一般高于市场价格，对于棉农来说是一种间接补贴；在销售时，用棉企业需要竞拍，获得的价格与市场价格相对，不存在差价补贴。

　　3.政府市场地位不同

　　美国农业政策的执行机构由政府财政资金发工资，没有盈利任务，也没有盈利动机。当年是否需要补贴，要补贴多少，全看市场价格的波动，而如何补贴事先已制定好，整个过程政府作为棉花市场的一个间接参与人，面对的是棉农。销售补贴中棉花物权的可能转移发生在农户与信贷公司之间，政府并不参与物权的转移。

　　我国在棉花收抛储过程中，政府面对的是市场的各种参与者，收购时是棉花加工企业，销售时是棉纺织企业。在政策实施过程中，棉花的所有权在棉花加工企业——储备棉公司——棉纺织企业之间流转。棉花储备公司既有政策性储备库的角色，也有贸易商的角色，必然形成自己的利益诉求。

　　另外，从稳定价格的政策目标出发，天然的要求棉花储备公司低买高卖，这个价差就是储备公司的收益。而在棉花流通市场中，国家棉花储备公司通过收抛储制度，可以获得仓储和贸易的双重收益。

　　储备政策存在的争议

　　从经济学角度看，收抛储制度是政府管制政策的一种。棉花储备制度运行时间较长，从配合棉花质量检验体制改革、推行仪器化大包检验，效果是显著的，这在一定程度上促进了棉花的市场化改革。同时，通过对收储标准的改变，如收储大包棉，也促进了400型棉企的发展。不过，储备政策在近两年也存在一些争论。

　　1.是否影响棉产业链市场运行效率

　　在棉花市场上，政府的收抛储制度是否有利于国内棉花市场的运行仍是一个存在争论的问题。对政府作用的一个流行的支持观点是，2010/2011年度棉花大涨大跌行情是不正常的，但2008年到2010年进行了收储和抛储的操作。2011年和2012年的收抛储政策使得棉价进入了区间走势，波动大幅缩窄，不过这是以历史性的内外价差换来的。

　　2.市场效率与公平的取舍

　　收储政策不仅仅要考虑市场“效率”的问题，还要涉及到棉花市场参与者“公平”的问题。收储政策的一个重要目标是稳定棉农的植棉收益。在棉价大幅下跌的情况下，棉农可以以一个较高的价格出售手中的籽棉，收储政策可以看成是政府对棉农的补贴。但是我国棉花加工企业和棉农不是经济“共同体”，加工后的棉花所有权已经发生了改变，收储政策的直接受益者是交储的棉花加工企业，而不是棉农，这种间接补贴的方式必然使得政策效果大打折扣。

　　同时，收储政策对棉农和棉花加工企业支付了高价，却损害了本可获得低价棉花的棉纺织企业的利益。必须看到，收储制度在保护了一部分市场参与者利益的情况下，必然要损害另一部分市场参与者的利益。

　　当然，棉农的利益需要保护，在现有的储备制度下，政府需要更好地把握“效率和公平”问题。