一年多以前发布的中央一号文件，让目标价格补贴政策成为了现实，如今，该政策又站在了另一个选择的关口。

　　“对临时收储，我个人主张应该尽快退出。”国务院发展研究中心学术委员会秘书长程国强[微博]日前在“2015年中国农村发展高层论坛”上表示，如果能够在明年将所有的临时收储政策，比如玉米、大豆、油菜籽、棉花等都退出来的话，就可以考虑实施目标价格补贴“升级版”。

　　据介绍，目标价格补贴“升级版”不再以价格补贴为出发水平，农民可以根据市场决定种什么，补贴只针对法定承包地，补给实际种植者，并可以和现有的直接补贴相衔接。

　　调研

　　程国强通过调研，将目前农业的现状总结为“三增”——产量在增，进口在增，库存也在增。“三增”的背后，与我国目前实施的一些政策密不可分，特别是相关农产品的价格支持政策。

　　“这个政策尽管没有办法再实施下去，负面作用已经远远超过了对农产品的支持，对农民的保护需要用新的政策来替代，但实际上共识特别难达成，目前仍然是疑虑重重，决策层举棋不定。”程国强说。

　　据介绍，最大的难点在于，以最低保护价和临时收储为核心的价格支持政策实施多年，市场各方对这一政策的路径依赖越来越严重。自从临时收储启动以来，收储价格呈现稳步向上的趋势，以玉米为例，其收储价格已经从2008年的1500元/吨上升到2014年的2200元/吨。

　　“在调研期间，市场有传闻说国家要对玉米收储价格进行微调，下调到1900元/吨，马上就炸开了锅，农民们接受不了，政府也举棋不定，他们担心如果不托市价格可能会跌到非常低，那该怎么办？”程国强说。

　　但如果继续托市收购，另一个问题又来了，玉米库存会继续居高不下，我国库存玉米目前高达1亿吨以上，而玉米的年总产量才2亿吨。巨大的库存量不仅带来了库容压力，还使玉米的价值急剧缩水。

　　对于释放玉米高库存必然会冲击市场的论调，东方艾格农业分析师马文峰则认为是本末倒置，他对本报记者说，粮食部门调降临储玉米出库价格，不仅可以解决玉米库存压力过大的问题，同时也可以有效降低养殖企业饲料粮成本。

　　马文峰认为，有些部门混淆了玉米高库存与保护农民利益的关系，完全可以用目标价格补贴政策代替临时收储政策，这样可以改变单一国家定价，改变国家垄断收储带来的粮食资源巨大浪费，从根本上保护农民利益。

　　“国家只需要保证国家战略储备需要的粮食流通经营与管理，大部分粮食的流通归属市场化，从而在市场体系下实现粮食价格合理回落，降低下游各类食品和农产品深加工生产成本的有效回落，从而实现居民生活成本的下降，通过国家粮食生产环节的目标价格直补政策保证粮食种植基本收益，稳定农业生产。”马文峰称。

　　难点

　　受访的多数业内人士认为，目前实施的价格支持政策已经走不下去了。现在价格支持政策的弊端，最直接的就是割裂了市场，也导致了国内外农产品价格相差越来越悬殊。

　　新疆地区棉花已经实施目标价格补贴政策，马文峰认同目标价格补贴的大方向，但对于按交售量确定直补标准的方式并不赞成。“按照交售量直接补贴需要政府指定特定机构来完成棉花的收购，从而导致棉花交易的非市场化，有悖于市场化改革的初衷。”他说。

　　在马文峰看来，按量确定补贴同时还会带来收储机构地区性垄断，收购机构压级压价及其他方面的寻租，导致棉花价格被严重压低，从而导致市场价格过度下降，国家支付大量额外补贴。

　　这在当前棉花农户销售成本和企业市场皮棉的进厂价格明显不同步性有所体现，同期籽棉、棉花收购成本下降幅度明显高于市场皮棉到厂成本价格，造成这一结果重要原因之一在于大收购主体的地区性垄断所致；另外，归属不同市场主体的棉花统一存放在指定仓库会导致更多寻租，棉花经营者会被指定到非市场化的库点，从而影响棉花正常的流通，有悖于市场化改革的初衷。

　　马文峰研究发现，从政府转移支付的效率来看，对农户直接补贴按照种植面积执行效率要明显高于按照农户交售量补贴。按面积补贴，政府只需要核实农户种植面积，最后按照农户实际耕种面积给予相应的补贴，产品市场可以实现充分市场化。

　　从黑龙江大豆协会了解到，实施按耕地面积确定目标价格补贴标准的大豆，黑龙江地区的种植面积已经从2013年的3644万亩增加到2014年的4700万亩。

　　“新的政策操作上困难比较多，没有那么精准的办法，这么多农户，怎么按面积、按产量、按销售量补到户？确实有很多困难。”程国强说。

　　建议

　　成败在细节。程国强考虑最多的是，怎么使目标价格补贴落地。他认为最关键的是，看能不能在目前的目标价格补贴政策设计的基础上，在操作性上有所探索。

　　中国加入WTO[微博]时承诺，价格支持、与农产品现期产量、面积等挂钩的直接补贴等对贸易有较大扭曲作用的“黄箱补贴”不得超过产值的8.5%。这既要求根据农业总产值计算不能超过8.5%，也要求单个品种的补贴不能超过该品种产值的8.5%。

　　程国强表示，中国不少农产品的“黄箱补贴”已经没有提升空间，“稍微有增量就会突破天花板”，但从总产值算，还有很大提升空间。

　　为此，程国强抛出了目标价格制度的“升级版”。他表示，这个“升级版”的核心就是由目前补贴特定农产品，即针对某个具体农产品的补贴，改为补贴非特定产品，即对所有品种。不管生产者在地上种什么，单位面积所获得的补贴都是一样的。“升级版”只是针对面积进行补贴，单位面积补贴以补偿一定比例的种植平均物化成本为测算基准。补贴只针对法定承包地，补给实际种植者，并可以和现有的直接补贴相衔接。

　　程国强认为，改为非特定产品补贴，至少可以规避中国承诺的WTO“黄箱补贴”微量允许上限。

　　中国农业大学校长柯炳生也认为，可以用土地补贴取代现有的农业补贴。不过，他并不主张限定补贴品种范围。作为全国政协委员，他曾在今年的政协提案中建议，实行土地补贴，可以更科学合理地调整农产品贸易结构。